不断加强和规范政府投资审计
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近年来，随着国家固定资产投资规模的扩大，各级审计机关加大了政府投资项目审计力度，发挥了节约政府资金、遏制建设领域腐败、促进项目管理、保证投资效果等作用，取得了良好的社会效果，但在开展此项工作的同时也暴露出一些不够规范的问题，隐藏着极大的风险，制约了投资审计的健康发展。进一步加强和完善政府投资审计工作，对促进依法行政、依法审计具有积极的现实意义。
政府投资审计是国家审计机关依据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《审计机关国家审计准则》等法律、法规，以投资活动为主线对参与建设活动的设计、建设、监理、施工、材料供应等诸多单位和环节实施全过程监督控制，对固定资产投资立项的合法性、建设资金来源和使用的合理性、竣工投产后的效益性进行审计监督，从而最大限度地保障国家建设项目资金的真实、合法和效益，促使投资单位严格履行基本建设程序，遵守国家有关基本建设法规，制止盲目建设，减少损失浪费，起到防患未然的作用，以发挥审计监督职能的一种行政执法行为。但是在政府投资审计发展过程中还存在审计程序不合法、审计内容不全面、手段单一、人才结构不合理等突出问题。
一是审计程序不合法。政府投资审计是审计法规定的法定审计，《审计法》第二十二条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”，同时，《审计法》还规定，审计机关根据审计项目计划确定的审计事项组成审计组，并应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。审计机关按照审计署规定的程序提出审计机关的审计报告，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。也就是说，政府投资审计项目必须列入审计机关年度审计工作计划，出具审计通知书，审计完成后必须出具审计报告，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，还应当下达审计决定。但是有的审计机关在具体操作过程中，上述法定程序没有得到很好执行，还存在不列入审计机关年度计划、不出具审计通知书、不出具审计报告或不下达审计决定等违法行为。有的地方政府要求审计机关在投资项目的各个环节介入审计，把审计看作是项目建设的参与者，处处依赖审计，事事要求审计人员参与，一些重大事项甚至直接请审计人员决策、定夺。在当前的司法实践中，因政府投资审计程序不规范、不统一问题而涉诉的审计机关，其败诉的几率相当高。
二是审计内容不全面。为进一步加强政府投资项目审计工作，规范政府投资项目审计行为，提升政府投资审计质量和成效，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，审计署制发了《政府投资项目审计规定》，规定审计机关政府投资审计重点审计以下内容：履行基本建设程序情况、投资控制和资金管理使用情况、项目建设管理情况、有关政策措施执行和规划实施情况、工程质量情况、设备、物资和材料采购情况、土地利用和征地拆迁情况、环境保护情况、工程造价情况以及投资绩效情况。除重点审计上述内容外，还应当关注项目决策程序是否合规，有无因决策失误和重复建设造成重大损失浪费等问题；应当注重揭示和查处工程建设领域中的重大违法违规问题和经济犯罪线索，促进反腐倡廉建设；应当注重揭示投资管理体制、机制和制度方面的问题。当然，在具体到某一个项目审计时，根据项目的特点和具体情况上述审计内容会有所侧重，但主要的诸如建设程序、投资控制和资金管理使用情况、项目建设管理情况、有关政策措施执行和规划实施情况、设备、物资和材料采购情况、土地利用和征地拆迁情况、工程造价情况不可或缺。审计署也要求各级审计机关更加注重工程质量情况和环境保护情况的审计，在真实性、合法性审计的基础上，应当更加注重检查和评价政府投资项目的绩效，逐步做到所有审计的政府重点投资项目都开展绩效审计。但是相当一部分审计机关在政府投资审计中，片面理解或各取所需，有的只进行财务收支审计，有的单纯做工程结算审计，还有部分审计机关对审计职能缺乏准确的定位，美其名曰创新，几乎项目建设的每个阶段，每个环节，都可以看到审计人员的身影，直接介入招标、预算编制、价格确定、变更签证等，混淆了项目单位的管理职责、中介机构的审核职责与审计机关的监督职责。使审计机关既当运动员、又当裁判员，审计的独立性受到影响，增加了审计风险。
三是审计技术方法单一。目前投资审计范围广泛性、审计对象复杂性，需要有丰富的审计技术和手段，如果仅局限于对资料的核查、采用常规的取证手段，远远不能适应审计的需要。近年来虽然引入了计算机的技术方法，利用项目单位数据库的相关资料导入AO进行检索、分析，或是利用各种造价软件对造价进行复算，只不过是减轻了人工检查、复算的工作量。对其他领域的相关技术尚未全面引入政府投资审计工作中，也没有与传统审计领域专业技术相结合，形成一种组合创新。以审计隐蔽工程签证为例，大量工作需要通过现场踏勘核实资料反映事项的真实性及数据的准确性，而由于审计机关并非专业的检测机构，由于时间的限制，现场踏勘时除常规的的测量、清点、计算外并无其他特殊工具及先进手段，因此对于大量隐蔽工程的数据（如地基加固、河塘回填等）及部分非实体参数的数据（如材料的强度、配合比等）均难以通过有效的手段加以核实，而对于一些为实体施工而增加的施工措施，由于一旦施工完毕后就无法复原其本来面目，更是难以辨别其真伪。
四是人才结构不合理。审计水平高低与审计质量好坏成正比，与审计风险成反比。一方面当前审计人员的专业知识不足，经验和能力缺乏。工程审计涉及的面很广、政策性强、技术难度大，专业性很强。不同性质不同规模、不同地点的建设工程各具特色，专业水平要求高，审计人员单独完成审计工作相当困难。另一方面由于工程审计人员缺乏，个别审计机关只有一两个工程审计人员，存在一人审到底、一人说了算、一人拍板、一人决定的弊端。个别审计人员没有保持应有的职业关注，对审计过程中发现的疑点未进行深入或扩大范围的审查，直接导致审计风险的产生。个别审计人员长期与工程老板打交道，面临的诱惑很多，在处理同被审计单位的关系时不够慎重，违反审计程序、审计规范、审计纪律等规章制度，造成询私舞弊、隐瞒审计情况。再者近几年政府投资项目规模较大，任务重与审计力量不足的矛盾比较突出，引入社会中介机构审计也是目前通行的做法。但部分社会中介机构为了得到审计业务，追逐企业利润，盲目降低投标报价，致使不合理低价中标，审计质量也就根本无法保障。另外社会中介机构人员流动性大、人员的业务水平和人员构成良莠不齐，加大了审计机关对审计质量监管的难度，潜在风险急剧扩大。
固定资产审计具有政策性强、技术要求高、业务知识涉及面广的特点，为加强和规范政府投资审计行为，提高工作效率、保证审计质量，防范审计风险，提出如下建议：
一、健全法规体系，出台审计操作规范。目前的审计机关开展政府投资审计所依据的一些法规和规范已不适应经济发展要求，因此必须加强法治化建设，为政府投资项目审计创造良好的执法环境。审计署出台了《政府投资项目审计管理办法》以加强对政府投资项目审计管理，规范政府投资项目审计行为，提高审计质量。在此基础上，地方审计机关应进行深入调研和广泛听取意见，尽快出台适合各地实际情况的政府投资项目审计法规和规范。这些法规和规范应该明确政府投资审计的程序、内容及重点，突出规范审计程序，列明各种政府投资审计项目必需的程序，包括审计机关外部协调的程序，也包括审计机关内部管理的程序；要突出审计人员不得参加影响审计独立性的活动，不得参与被审计单位的管理活动，不应作为建设项目的参与者、执行者签署任何文件；强调审计内容是对政府投资项目从立项设计到竣工决算的一系列活动，包括设计、概算、预算、招投标、施工、监理、竣工决算等内容的审计监督。
二、合理配置资源，创新审计技术方法。打铁还需自身硬，人员素质的高低是做好审计工作永恒的话题。人员素质不仅指审计人员的思想道德素质，要有无私奉献、不畏困难、敢于碰硬的工作作风，还有过硬的业务素质。业务素质的积累源自于不断的学习和实践，对固定资产投资审计而言，我们一方面希望审计人员具有综合知识，了解建设项目建设的全部过程，熟悉国家建设项目的法律、法规，精通工程专业技术，是复合型审计人才；一方面又不可能要求所有的审计人员都是统一标准，要求审计人员对各类工程专业知识均熟练掌握。因此要加强对审计人员的针对性培训实践，有效整合审计资源，根据项目的重要性程度及专业特点，合理配置专业技术力量。要立足审计实践需要，积极探索审计技术创新。审计技术创新在提升审计成果水平、拓展审计手段、提高审计工作效率、增加审计的权威和公信力方面大有作为。要建章立制，确保创新工作有章可循、规范有序。在审计实践中通过借助高校和科研单位智力资源或社会力量合作开展技术创新等模式，为审计技术创新提供有力的组织保障。针对技术创新特点制定有针对性的考核激励机制，充分调动审计人员技术创新的积极性。进一步加大审计技术创新的资金投入，从多方面为审计技术创新提供经费保障。
三、完善内控制度，强化审计问责制度。质量是审计项目的灵魂，加强对审计质量的控制，既是防范审计风险的内在举措，又是其根本目的所在。为了加强全员、全过程审计质量控制，明确审计责任，在固定资产投资审计中，针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控五个要素建立有效的审计质量控制制度，并通过审计业务质量检查等方式对审计质量控制制度的建立和执行情况进行检查和评估。此外，审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人应充分履行各自的工作职责，通过分级质量控制，多道程序把关，有效防范审计风险，促进审计质量的提高。对于审计人员泄露审计期间知悉的被审计单位秘密，造成重大社会影响；存在重大违规问题和案件线索，审计人员应当查出而未能查出、应当报告而未报告、应当处理处罚而未处理处罚以及违返党风廉政建设规定、审计纪律，造成重大社会影响的，应当强化问责机制，追究相关人员责任。（作者单位：江西省审计厅）