贷款卡发放核准行政许可相关法律问题研究

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自2004年贷款卡发放被设定为行政许可项目以来，在三年多的行政许可实施过程中，贷款卡发放核准行政许可（简称“贷款卡行政许可”）的效果和作用并不尽人意。如何看待并解决这些问题，充分发挥贷款卡制度在我国企业征信系统中的作用，需要重新对贷款卡行政许可进行正确评价。

一、贷款卡行政许可的由来及主要内容

贷款卡行政许可起源于贷款卡管理制度。贷款卡管理制度是人民银行为解决信贷活动中商业银行与借款人之间信息不对称问题的一个有益探索，是我国征信体系建设的雏形。该制度以银行信贷登记咨询系统（简称“老系统”）为基础，以《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》（简称“《办法》”）为管理依据，以贷款卡编码作为每一个借款企业在系统中的定位信息收集汇总该企业所有的基本信息和信贷信息，供商业银行查询使用。具体为，借款企业向注册所在地的人民银行分支行申请办理贷款卡，并直接向人民银行提供其基本信息，人民银行为其配发贷款卡编码，编码唯一；借款企业经核准取得贷款卡后，将自己的贷款卡编码告知商业银行，商业银行将该编码作为主要身份信息报送该企业的信贷信息。根据该制度规定，借款企业必须向人民银行分支行申请贷款卡，并在取得贷款卡后才可申请贷款，同时商业银行不得为没有贷款卡的企业办理贷款。2004年，《行政许可法》颁布，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，“贷款卡发放核准”作为人民银行的一项行政许可项目得以保留。根据行政许可法的要求，人民银行分支行制作了贷款卡行政许可的申请格式文本、申请受理书、申请不予受理告知书、许可决定书、不予许可决定书等各类文本，严格按照行政许可法规定的期限和程序进行受理、审查和决定。

二、贷款卡行政许可的作用

（一）行政许可作用

贷款卡的行政许可定位是“借款人凭以向各金融机构申请办理信贷业务的资格证明。”借款人在首次办理信贷业务前，应当向注册地人民银行申领贷款卡。贷款卡实行集中年审制度，要求持卡人每年提供一次书面材料，作为行政许可的事后监督检查制度。对贷款卡没有年审或年审不合格的借款人，人民银行应将其所持贷款卡暂停使用。金融机构办理信贷业务时，应查验借款人的贷款卡，不得对无贷款卡、持有被暂停及注销贷款卡的借款人办理信贷业务；违规金融机构将被人民银行处以一万元以上三万元以下罚款。

（二）贷款卡编码对企业信用数据库所有有信贷关系的信息主体起到身份识别作用

企业信用信息基础数据库（简称“新系统”）中有信贷关系的信息主体种类复杂，包括境内借款人、担保人，提供担保的自然人和提供担保的境外机构。贷款卡对企业信用数据库的作用，首先是为了在系统中生成识别各类有信贷关系信息主体身份的唯一标识――贷款卡编码，并以此为载体采集、匹配、整合、更新其基本信息和信贷信息。中国人民银行统一为贷款卡编码，且自主掌握编码规则，贷款卡编码唯一。贷款卡编码的存在，保证了企业信用数据库的独立性，使数据库避免使用其他部门代码的制约和影响。

（三）贷款卡对企业信用数据库收集、更新信息起到“强制征信”的作用

从贷款证产生的原因看，贷款证以文本方式记录借款人基本信息和全部信贷信息，是为了解决金融机构了解借款人全面信贷信息的需要。在贷款证手工记录转变成银行信贷登记系统时，贷款证演变为由分支行发放的贷款卡。《办法》以要求借款人在办理信贷业务前办卡这一前置条件，强制其获取贷款卡编码并报送基本信息；通过贷款卡年审制度每年更新借款人基本信息；同时明确了金融机构及时、完整地向银行信贷登记咨询报送全部信贷信息的义务要求。由此可见，贷款卡管理制度设计的实际目的和效果都是为了“强制征信”，即通过行政手段强制借款人获取在企业信用数据库中的身份标识码并报送基本信息，保证商业银行以贷款卡编码为载体报送借款人全部信贷信息入库，从而为帮助金融机构查询借款人全面信贷信息服务。

三、贷款卡行政许可管理中存在的主要问题

（一）贷款卡行政许可的内容名不符实

贷款卡的行政许可定位是“借款人凭以向各金融机构申请办理信贷业务的资格证明。”而实际上，各类市场主体资格证明由工商管理、民政部门等注册登记机关作出，贷款卡并起不到确定借款人信贷主体资格的作用。

其次，审查借款人的信贷主体资格是商业银行的自主行为和责任义务。《商业银行法》第七条明确规定，商业银行开展信贷业务负有审查借款人资信的义务，借款人是否能得到贷款，取决于金融机构对其市场主体资格合法性及按期还贷能力的审查与判断。根据《金融机构反洗钱规定》，金融机构应当按照规定建立和实施客户身份识别制度，对要求建立业务关系的客户身份进行识别，要求客户出示真实有效的身份证件或者其他身份证明文件，进行核对并登记，客户身份信息发生变化时，应当及时予以更新。因此，审查借款人信贷主体资格及作出信贷决策是商业银行的自主行为，商业银行办理信贷业务不需以人民银行为借款人发放办理信贷业务的资格证明为前提，贷款卡不应是取得贷款的必要条件。

《贷款通则》第十八条规定借款人的权利之一是：可以自主向主办银行或者其他银行的经办机构申请贷款并依条件取得贷款。将贷款卡作为办理信贷业务的前提条件，是对借款人自主申请贷款的限制，是对其借款权利的侵犯。

（二）贷款卡行政许可不符合《行政许可法》设定许可的要求

《行政许可法》规定，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。

实际上，金融机构能够自主确定借款人信贷主体资格。征信中心能够仿效国际上的邓氏编码，自主对信息主体赋予贷款卡编码整合信息，将贷款卡编码作为一种征信产品进行管理。人民银行也能够通过事后监督管理方式督促金融机构报送借款人基本信息，解决企业信用数据库采集借款人基本信息的问题。

贷款卡行政许可作为事前行政管理方式，其运作成本高，程序繁琐，管理有效性的风险也较大，不符合《行政许可法》设定许可的要求，降低了经济效率，不利于发挥公民、法人或其他组织的积极性和主动性，妨碍了市场机制和社会自律机制的有效发挥作用，不利于推进转变人民银行行政管理方式，影响了人民银行依法行政的理念。

（三）贷款卡年审投入高，更新企业基本信息效果低，且从制度上无法解决企业不按时更新信息的问题

贷款卡发放、年审主要集中在省、地、县分支机构，而地市中支以下没有专门的征信管理部门，一两名专职和兼职人员无法满足此项工作要求。年审时，许多分支行都要招聘多名临时人员。在历年的贷款卡年审工作中，即使分支行在年审前、年审中广告、公告等需做大量的宣传动员工作，分支行人力、物力和财力投入很大。即使这样，许多不继续办理信贷业务的企业不参加年审，贷款卡年审率低。参加年审的大部分企业所报信息不完整。截止今年8月，全国范围内参加年审的企业数量仅为51万户左右，年审率仅为10%。在贷款卡年审中，企业财务报表的录入率仅为10%。

人民银行对不参加年审的企业缺乏有效的制约手段和措施。对未参加年审的借款人所持贷款卡只能进行暂停处理，但未参加年审企业一旦又要与银行发生新的信贷业务，还可以随时到人民银行办理补年审手续，人民银行既不能不予受理，又不能进行处罚，这就导致相当一部分持卡人对贷款卡年审采取“现用现办，不办理新的信贷业务不参加年审”的方式。因此，由于贷款卡功能定位名实不符，所以从制度设计角度看，无法完全解决企业不按时更新信息的问题，这也是贷款卡管理中无法克服的制度缺陷。

（四）贷款卡作为行政许可，限制了统一为企业信用数据库所有信息主体赋予贷款卡编码和使用贷款卡编码的灵活性，不适应该数据库为所有有经济活动的企业建立信用档案的需要

企业信用数据库现已收集1243多万户企业信息，与银行发生信贷关系的只有532万户企业。没有信贷关系的企业大多数没有贷款卡编码；即使有贷款卡编码，由于贷款卡行政许可的限制，其贷款卡编码也不能灵活使用。例如，库中采集了大量与银行没有信贷关系的中小企业信用档案信息，为了对每个入库中小企业进行身份识别，系统对每个中小企业赋予了贷款卡编码，但由于中小企业是贷款卡行政许可的实施对象，一旦其要与银行发生信贷关系，还需要到人民银行提出贷款卡行政许可的申请，经核准取得贷款卡后，其贷款卡编码才能合法地被企业及商业银行报送信息使用。

（五）贷款卡行政许可限制了商业银行办理低风险信贷业务

商业银行低风险信贷业务是各银行争抢的业务，如银行承兑汇票贴现业务，由于该类汇票有银行信用保证，没有风险，但由于贴现融资时间短，持票人嫌费时不愿意去办卡，经办大银行若要强制其办卡，这类客户可能会转移其他小银行，从而限制了大银行办理这类业务，而违规小银行为这类无卡客户办理了贴现业务，由于没有贷款卡编码，其信贷信息也无法向企业信用数据库报送，影响了库中数据的完整性。

（六）《行政许可法》及《政府信息公开条例》对行政机关实施行政许可行为、公开政府信息规定的义务要求，为人民银行实施贷款卡行政许可带来压力和挑战

为保障公众对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，促进行政机关严格依法行政，《行政许可法》规定了实施行政许可的便民高效原则、公开原则和不予行政许可的说明理由制度等。《政府信息公开条例》（简称《条例》）明确：行政机关应当及时、准确地公开政府信息；公民可申请获取相关政府信息。现行贷款卡发放与管理行为不能满足《行政许可法》、《条例》的上述规定要求，有效履行这些义务给分支行带来压力和挑战。

三、建议

（一）取消贷款卡行政许可

通过上面的分析，可以得出，贷款卡行政许可从本质上不符合行政许可的立法精神，违背了贷款卡管理制度的本意，因此，顺应国家行政审批制度改革要求，应当取消这一行政许可项目。

（二）保留贷款卡编码，改变编码的配发途径

鉴于在新系统中，贷款卡编码作为定位信息对于信息整合仍发挥着重要作用，因此，为满足新系统需要，应当保留贷款卡编码。同时，改变目前编码由人民银行分支行以行政许可决定的方式告知企业的作法，提供两种编码配发途径：一是商业银行提出编码申请。具体为，商业银行在接受企业信贷申请时，将该企业的主要基本信息输入系统，系统自动生成该企业的编码并告知商业银行，商业银行以该编码为主要身份信息报送企业基本信息及信贷信息；二是企业提出编码申请。具体为，企业通过各种方式，包括互联网、邮寄、现场、传真等向征信中心或分中心申请，并提交本企业相关基本信息，系统自动生成该企业编码并告知该企业。为保证编码的科学性和唯一性，应当由征信中心统一编码。

（三）改变基本信息收集更新方式

改变目前系统由人民银行收集和更新企业基本信息、金融机构报送和更新信贷信息的做法，而由商业银行统一向征信中心报送基本信息和信贷信息，并由商业银行对所提供信息的真实、准确、完整负责。同时，人民银行加强对数据报送行为的监管。

（四）取消贷款卡行政许可对企业数据库的影响

取消贷款卡行政许可、保留贷款卡编码及改变信息采集更新方式，一方面不会对企业数据库收集、更新、整合信息造成不利影响，但另一方面可能带来的问题是，取消该行政许可是否会对企业数据库的数据质量造成影响。笔者认为，对于商业银行报送的信息质量差的问题，通过完善信息报送方面的制度规定，要求商业银行对信息质量负责，并加强对信息报送行为的监管，完全可以解决。

同时，人民银行作为监管部门，对数据质量差的问题放下不管，而是亲自去收集信息，有限的监管力量被浪费在繁杂的具体业务中，还有什么精力去开展监管？这样做，似乎是为了系统的数据质量，事实上是进一步拖延了解决数据质量问题的步伐。因此，从有利于征信体系发展的长远眼光来看，不应当以维护数据质量为由继续让人民银行从事信息的录入工作。

（作者单位：特华博士后科研工作站）