从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与
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【摘要】 世界其他国家的环境影响评价制度已经建立并发展了数十年,积累了一定的丰富经验。只有环境影响评价(以下简称“环评”)的程序和内容公开、透明,让公众了解环评的相关信息,才能使环评的结论真正反映不同利益放的需求。相较之下,我国的环境影响评价制度还处于刚刚起步的阶段,我国的环境影响评价制度中的公众参与机制更是处于名存实亡的尴尬境地。规范和完善我国环评的公众参与机制,应该从完善公众参与环评的方式开始。
一、我国公民众参与环评的主要方式
我国环评公众参与尚处于起步阶段。就整体而言,环评制度的公众参与方式与该国政治民主的发展程度是息息相关的。目前,我国立法中已经形成了一些公众参与的方式:座谈会、书面征求意见、公民讨论、列席和旁听、等。但是这些公众参与方式具有很大的随意性,规范化程度较低,在环评制度中的公众参与方式同样存在这样的问题。我国在环境影响评价制度中引进公众参与机制是20世纪90年代以后的事情。1993年国家环保局等四部委发出的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》对公众参与的方式明确规定可以采用“发《公众意见征询表》、召开座谈会和邀请参加《评价大纲》与《报告书》审查会议的形式进行”。1998年国务院《建设项目环境保护管理条例》虽然规定了“编制环境影响报告书应当依照有关法律规定,征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”,但是有人认为《建设项目环境保护管理条例》尽管对环境影响评价作了相当系统的规定,但对公众参与环境评价却仍然采取了“回避”的方法,不但未对环境法律关于公众参与已有的原则要求规定具体的实施程序,反而又将公众参与这个“球”踢回到法律一边。可以看出,早期我国法律法规对于公众参与方式的规定十分粗糙,不具有可操作性。
随着对国际金融组织对环评公众参与要求的实践深入,召开专家研讨会、发放问卷和召开公众听证会已经成为环评公众参与的主要形式。新颁布的《环境影响评价法》中,对公众参与的方式做出了统一的规定,并肯定了听证会这一公众参与的最主要方式。其原因有二:一是听证会避免了对公众参与的标准化。听证会虽然参与人数有限,可以较好的避免如调查问卷所造成的个性化缺失,能够完整地反映出参与人员的特殊情况;二是听证会形式灵活,可操作性强,能够根据实际情况随时进行变化调整。
二、他国听证会制度一瞥
根据美国宪法关于正当法律程序的要求,联邦和州不得剥夺任何人的生命、财产和自由。宪法所规定的正当法律程序要求联邦机关和州行政机关对相关当事人做出不利决定时,必须听取当事人的意见。听证会就是最正式的听取当事人意见的方式。美国关于听证会制度最主要的规定来源于《联邦行政程序法》,根据该法规定,美国听证会分为正式听证会和非正式听证会。对于一切联邦行政裁决,包括环境影响评价程序,都应该进行听证。作为最正式的参与方式,环境质量委员会对于环境影响评价程序中听证会的发动规定了严格的前置条件:当对拟议行为存在实质性争议,使听证会召开成为必要时,主管机构应当主持召开听证会。
此外,其他一些有关环境方面的法律对于听证会的举行,也规定了许多限制性条款和严格的程序性要求。如《纽约州环境质量审查法》规定,在决定举行听证会之前,需要主管机构对以下因素进行调查:公众或者相关机构对于该拟议行为所表现的利益程度;是否产生重大的或者实质性的环境问题;缓解措施的充分性;对替代行为的考虑;并判断听证会上是否会通过以下方式有助于决策程序――为公众提供评论的机会、通过这种有效的方式来汇集公众评论。该法还规定,听证会应当在EIS草案编制完成之后60日内举行,并且要求在听证会结束后45日内应当根据听证会的结果来完成EIS的最终文本的编制。对主管机构在听证会上应尽的义务也有相关规定。美国听证会制度中针对环境影响报告书在听证会上的公众评论,规定主管机构应在编制环境影响报告书,对听证会上公众评论做出积极回应。回应的方式主要有:修改原方案或者其他可供选择方案;发展或评估原先所谓慎重考虑的方案;补充、改进或修正原来的分析;进行实施材料上的修正;如果最终定稿中没采纳公众的意见,应当在报告书中说明未采纳之原因。
听证会作为最正式的公众参与方式,最大限度地达到公众交流意见、听取公众呼声的目的。对开发建设项目进行环评时,听证可以使公众参与政府决策过程,享有同政府交换意见进而影响政府决策的权利。
三、我国环评听证会制度的建立与健全
根据当前我国公众参与环境影响评价方式的立法来看,我国与发达国家尚存在一定差距,在实践中也暴露出了实效不明显、可操作性差、程序不规范等诸多问题。从20世纪90年代我国引进听证制度以来,我国已经基本确立了三种听证制度:价格决策听证、立法听证和行政处罚听证。价格听证和立法听证倾向于美国的非正式听证制度,程序简便、听证会上陈述意见、信息、资料及证据等只作为行政机关决定时的参考。价格决策听证倾向于美国的正式听证制度,采用类似司法审判的方式和程序进行。三种听证制度的鼎立,表明了我国听证制度没有统一的立法规定,这也导致了公众参与环评的听证会制度只能通过单独立法来实现。环境影响评价公众参与听证制度的建立,应该立足于本国国情,亦应该借鉴他国成功经验。
(一)对听证会参与主体做一定限制
由于听证制度是听取“公众”对环境影响评价相关文件意见的方式,听证会参与者应该在范围上做严格意义上的限制,只限于居民或居民代表和有关专家,居民或居民代表是最主要的主体。对于不同的项目,当地居民是否参与听证会取决于他们是否受到了直接的影响,只有受到开发活动影响与开发活动及其后果存在着利害关系的个人才能具备参加听证会的资格。一般采取“受到直接影响”和“存在利害关系”同时满足为标准。由于满足条件的公众存在一定惰性和容忍的品质,在一定情况下往往很难实现听证会的实际意义为了更好的发挥听证会的作用,避免听证会流于形式,应该运用居民与居民代表相结合的方式。居民代表必须具备代表性,并且得到当地所有受影响居民的认可。有关专家是专业人士,基于他们自身的专业知识能够对政府公布的相关信息理解更透彻,他们参与到听证会中可以提出比普通民众专业性更强的建议,有助于提高决策的科学性和听证会的整体质量。
(二)听证应该坚持“客观、公正、公开”的原则
之所以引进公众参与机制,就在于集思广益,避免决策失误,以防止对环境带来负面影响,损害公众利益,听证制度也应该围绕一定原则设计。既然集思广益,就要沟通以避免决策失误,那么就应该充分听取各方面的意见。为此,环评的公众参与也要坚持“公开、公正、客观”的原则。如我国电信价格调整也曾举行过听证会,但引来不少非议之声。一些专家学者和消费者对电信听证会的公开性、公正性提出质疑,认为“电信部门自己申请调价、自己请代表听证、自己主持听证会、听证过程严格保密”等,都违反了听证制度的精神。当然,一些涉及国家秘密和商业秘密的除外。
(三)完善听证组织
《环境影响评价法》第11款规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前。举行讨论会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”第21条第1款也规定:“除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。”从以上的规定可以看出。《环境影响评价法》显然是将组织公众听证会的任务完全交给专项规划的编制者和申请建设项目的建设单位,这是不符合听证制度的精神的。自己申请、自己请人参与、自己主持、难免有违公正客观。建设项目的听证会应由建设单位的政府主管部门组织、评价单位主旨的或者评价单位与环境保护社团共同组织。
(四)完善听证会主持人机制
美国对听证会的主持人非常重视,规定了主持人应当具备的一些素质条件。《环境影响评价法》只规定了听证会是公众参与的形式,但没有对听证本身进行规定,也未涉及主持人的问题。我们认为,主持人应当有一定的中立性,可以规定有审批专项规划的政府部门有关负责人和对建设项目环境影响报告书有预审或者审核权力的政府部门有关负责人承担,如果没有主管部门,则由环境保护行政主管部门的相关负责人担任主持人。
(五)听证会代表应当具有一定的广泛性和代表性
自从1993年深圳在全国率先实行价格听证制度以来,我国到2002年1月共举行200多次各类价格听证会,其中较有影响的听证会有60多次。其影响力在于听证会代表的广泛性和代表性。环境影响评价听证会的公众参与同样需要合理的推荐参与听证会的代表。应该由受环境影响的群众代表、环境保护非政府组织推荐产生的编制者、建设单位代表、政府相关部门代表以及环境、生态、经济、法律等专业方面人士共同组成。
(六)建立听证会信息公开制度
听证会信息公开,不仅是公众参与政府决策的前提条件,更是对公众知情权的保障。公众知情权是参与权的前提,要实现公众知情权,相关部门应当履行听证会信息公开义务,保证听证会之前公众对项目以及听证会的充分了解;保证听证会之后,相关意见建议的采纳反馈情况。听证会有效的参与者应当是对项目有充分的了解,并对可能与决策者进行的交流做了充分准备的参与者。
参考文献
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