新型农村社会养老保险试点跟踪调查
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摘 要：来自河北省首批18个“新农保”试点县（市）的调查显示，农民具有较高的参保率，但是选择了很低的缴费档次，农民表现出适中的满意率，目前的养老金待遇与农民的期望值还有很大的差距。未来政策调整的重点是：突出政府在制度建设中的主导作用和缴费责任，逐步提高统筹层次和农民的养老金待遇，规范基层组织行为等方面。
中图分类号：F840.62文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2011）05-0125-04
新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）是在构建社会主义和谐社会、缩小城乡差别、人民群众共享改革开放成果、城乡基本公共服务均等化的背景下，党和政府推出的又一项重大惠农举措。2009年6月，国务院决定在全国10%的县（市、区）开展新一轮的农村社会养老保险试点工作，要求建立“个人缴费、集体补助、政府补贴”的新型农村社会养老保险制度，力争在2020年以前实现全面覆盖［1-2］。2009年11月，河北省确定了18个县（市）开展“新农保”试点工作，本文是对河北省开展“新农保”试点工作的18个县（市）540个农户跟踪调查的结果分析。
一、本次抽样调查的问卷和样本情况
2010年7―8月，课题组在河北省开展“新农保”试点工作的18个县（市）入户调查，共发放调查问卷540份，回收问卷533份，经整理后确认有效问卷519份。根据《河北经济年鉴（2009）》的数据［3］，所涉及到的18个县（市）农民人均纯收入在全省136个县（市）中排名情况如表1所示。
河北省首批开展“新农保”试点的18个县（市），大部分县（市）的经济社会发展状况较好，有12个县（市）的农民人均纯收入在5 000元以上，高于当年全国4 760.62元和全省4 795.46元的平均水平。在经济社会发展状况较好的县（市），农民收入水平较高，农民具有加入“新农保”的物质基础。
二、抽样调查反映出来的总体情况
本次调查主要涉及农民的参保情况、满意度、参保人员对相关政策变动的态度等方面。
1.很高的参保率
在填表的519个农民中，加入“新农保”的人数为477人，参保率为91.91%，各县（市）之间的参保率并未表现明显的差异。这与官方公布的数据是基本吻合的。根据2010年9月份河北省新农保扩大试点工作会议的数据［4］，截至2010年9月底，18个首批试点县（市）共有393.7万农村居民参加新农保，其中，310.11万人参保缴费，60周岁以上领取养老金的农村老年人83.59万人，参保率达到92.27%。
2.很低的缴费档次
目前我国开展的“新农保”试点工作，农民可以在100元、200元、300元、400元和500元五个缴费档次中选择其一，不同的缴费档次，60岁以后所获得的养老金待遇是不同的，多缴多得。本次调查发现有84.72%的农民选择了最低档次的缴费，选择100―500元五个档次的比率分别为84.72%、7.64%、2.78%、1.39%和3.47%。调查发现，农民收入偏低，影响了农民对较高层次缴费档次的选择。另外，农民认为所获得的养老待遇太低以及未来政策的不确定性，也是致使大部分农民选择100元缴费档次的主要原因。尽管“新农保”政策规定目前个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，但由于未来领取养老金至少要在15年以后，政策变动的风险以及获取收益的风险使得大部分农民选择了较低的缴费档次。当前农民比原来每年多100元（选择一个较高的缴费档次），15年后每月只能养老金只能增加10.79元，即便以复利5%的增值率计算，15年后，每月也只多得16.30元。未来较低的增值预期，影响了农民选择较高缴费档次的积极性。
对于当前100―500元的五个缴费档次，70.33%的农民认为这样划分是比较合适的，这样的档次设计大家会有更多的选择机会。有26.40%的农民认为应设计一些更低的缴费档次，只有3.27%的被调查者认为应再增加一些更高的缴费档次。
3.适中的满意率
当问及60周岁以上领取养老金的农民“对目前所领取的养老金是否满意”时，69.57%的被调查者表示满意，可见，每月55元的基础养老金待遇得到了大部分老年人的认可。在问及“年满60岁的农民发放每月55元的养老金，你对此标准持何看法”时，涵盖所有年龄段农民的519份有效问卷给出的选择，也从另外一个角度说明了问题。
从表2可以看出，农民对当前的养老金待遇并非十分满意，主要表现在目前的养老保险水平不能满足农民的养老需求，政府对农村社会养老保障品（半公共物品）的供给效果并不十分理想，还有很大的改进余地。当然，开展新型农村社会养老保险试点工作，为农民发放养老金，有总比没有强，农民的养老待遇在逐步提高，这是不争的事实。4.较高的期望值
在问及“在你心目中，农民每年领取的养老金是多少元”时，519份问卷给出的平均值是每年2 568.92元。相比之下，目前每年660元（月55元）的养老金标准，只是农民心目中标准的25.69%，这也从另一个侧面说明同样一个问题，农民养老金需求在很大程度上没有得到满足，这就需要政府在未来随着社会经济发展水平的提高以及政府财力的增强，逐步提高农民的养老金待遇。
5.农民对所假定的相关政策变动所做出的选择
针对缴费金额、领取养老金年限、缴费年限等问题，我们在调查问卷中设计了相关问题，以考查农民在当前政策发生变化的情况下所表现出来的偏好。
首先，尽管当前大部分农民选择了100元的低档次缴费比例，但是，如果在提高最低缴费金额的同时提高养老金待遇，大部分农民还是能够接受的，基本上能够承受在一定范围内伴随养老金待遇提高的个人负担金额的增加，这也就意味着未来农民养老保障水平的提高存在较大空间。其次，推延农民领取养老金的年龄，会受到大部分农民的反对，出台这样的政策来缓解养老金支付的压力，会受到绝大部分参保者的反对。最后，农民对当前缴费满15年才能在60周岁后连续领取养老金的规定是持反对意见的，因为不满15年缴费年限会将账户余额一次性发放给个人，实际上在这种情况下，养老保险已经失去了应有的保障意义，如果取消当前关于缴费年限的规定，会得到71.44%的农民的赞同，这样的政策意向应当引起决策层的注意。
三、针对调查结果存在的主要问题探讨和政策建议
1.政府、集体和个人在“新农保”中承担的责任
从某种程度上讲，农村社会保障品属于半公共物品。对于农村社会养老保险品来讲，其保障对象是广大农民。从事第一产业活动的农民为整个社会经济发展提供农产品，当前农业生产效率一直处于三次产业的最低层次，农产品价格也一直属于政府物价管制范围内的基础产品，农民来自农业的收入呈下降趋势。
农民的养老问题由谁负责？从上述分析来看，由于农民所提供的农产品是人类生存和整个社会经济发展所需的基础产品，农民的养老问题理应由整个社会负责，政府应当承担起缴费的主要责任。在一些发达国家，政府对农村社会养老保险的补贴占有相当大的比重，如法国政府对农村社会养老保险的预算超过了农村社会保险预算总额的60%，德国农村社会养老保险的补贴占到了总筹资额的70%，占全部农业预算的2/3，日本、加拿大等国家政府对农村社会养老的补贴也高达50%左右［5］。
从河北省的情况来看，省政府确定的政府补贴标准为每人每年30元，这与个人100―500元的缴费金额相比，比率显然是偏低的，政府补贴在整个筹资额中所占的比重应逐年提高，最终应占到50%以上。
目前，我国农村土地仍然实行的集体所有制，从理论上村集体应为农民加入“新农保”提供必要的资金支持。然而，改革开放三十多年来，我国村集体经济发展极不平衡，极少数村集体的经济实力得到壮大，大部分村集体经济实力在萎缩。河北省“新农保”政策规定：有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助。在调查中我们发现只有4.05%的调查问卷反映村集体有补贴，有71.68%的调查问卷明显表示村集体并没有补贴，剩余24.27%的问卷表示不了解情况。进一步明确村集体的缴费责任，加大对村集体财务使用的引导和监督力度，应成为一项不可忽视的重要内容。
另外，乡村企业作为集体组织，理应为所雇佣的务工人员参加养老保险给予补贴。河北省“新农保”政府规定：乡村企业应对其务工农村居民参保缴费应给予补贴。通过调查我们发现只有8.09%的农民认为当地乡村企业为务工人员缴纳了养老保险补贴，46.24%的农民反映当地乡村企业并没有给予补贴，剩余45.67%的农民表示不了解情况。规范乡村企业为务工人员缴费社会保险的行为，也应成为政府进一步工作的重点。
个人缴纳一定费用体现了“多缴多得”的公平原则，从某种程度上也会减轻政府财政支付的负担。从本次抽样调查情况来看，虽然首批试点县（市）的农民参保率很高，但大部分农民选择了100元的缴费档次。大部分农民选择较低的缴费档次的原因：一是农民收入水平偏低；二是“多缴多得”的政策并不明确，未来的收益存在风险，影响了农民的缴费积极性。向农民宣传缴费政策，使农民明确未来的具体收益情况，让农民吃上政策的定心丸，是调动农民缴费积极的重要方面。
总之，“新农保”应坚持政府主导的原则，政府应在整个制度建设中承担从立法、组织实施、资金投入到监督管理的全过程职责。在此基础上，要逐步规范、监督落实村集体和乡村企业的补贴行为，调动农民个人的缴费积极性。
2.逐步提高农民养老金待遇
目前“新农保”的政策是：农民60周岁起按月领取养老金，除基础养老金（目前每月55元）外，个人账户养老金按照账户余额除以139个月来计算。从本次调查的结果来看，在领取养老金的农民中，一半以上领取的是55元，养老金领取情况如表4所示。
当前在领取养老金的农民中，只领取55元基础养老金的人数所占比重高达54.63%，每月领取养老金在100元以上的所占比重不到15%，这样的养老金发放情况，难以达到养老的目的，与社会保障政策的初衷相差甚远，与农民心目中养老金的待遇标准也相差很大。在调查过程，在征求农民的意见和建议时，有85%的农民提出，要随着物价水平的上升，提高养老金待遇。随着经济发展水平提高和政府财力的增强，要加大财政的支持力度，多方筹措资金，逐步提高农民的养老金待遇标准。
3.加大政策宣传力度
在调查过程中我们发现，许多农民对“新农保”政策并不了解，对于政府补贴情况、个人缴费金额、未来养老金发放标准等具体政策并不十分清楚。例如，河北省人民政府规定，2009年政府对“新农保”的补贴标准为每人每年30元，然而调查结果却显示，只有27.17%的农民明确知道政府对“新农保”是有补贴的，有38.15%的农民明确表示政府对此并没有补贴，剩余34.68%的农民表示不知道具体情况。如何把“新农保”这样一项惠民政策落到实处，让农民切身感受到党和政府的温暖，增强农民对“新农保”的认可程度，政策解释和宣传的力度应当加强。
4.规范基层组织工作，逐步提高统筹层次
在调查过程中我们发现，有相当多的农民反映这样一个问题：中央和上边的政策是好的，到了下边就走样了，参保农民的许多利益并没有得到维护，基层政府的行为急需规范。例如，有20.12%的农民反映当前的“新农保”养老金并不能及时发放，有11.83%的农民反映资金不能全额发放，基层政府存在拖欠行为。建立健全“新农保”的筹集、管理、发放渠道是政府财政部门一项重要工作，应当引起足够重视。
一般而言，社会保障基金的统筹层次越高越好，一方面它有利于社会保险的跨区域转移，另一方面有利于实现社会保障的规范化管理和资金的调剂使用。当前“新农保”试点工作是以（县）市为统筹单位的，我们认为，“新农保”的统筹层次应当选择更高的层次，至少应在市级实现统筹，不应在县级层次。建议在条件成熟时，将目前县（市）级的统筹管理逐步提高到市级统筹，将来实现省级统筹。这项工作开展的越早，在提高统筹层次过程中所遇到的阻力和支付的成本就会越小。
参考文献：
［1］ .开展新型农村社会养老保险试点工作，逐步推进基本公共服务均等化――在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上的讲话［N］.人民日报，2009-08-20.
［2］ 国务院.关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（国发［2009］32号）［J］.中国劳动保障，2009，（10）：54-55.
［3］ 河北省人民政府.河北经济年鉴（2009）［Z］.北京：中国统计出版社，2009.
［4］ 王丽.我省第二批新农保启动［N］.燕赵都市报，2010-11-02.
［5］ 刘晓清.发达国家农村社会养老保险制度及启示［J］.浙江经济，2007，（16）.