土地配额交易构想
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇土地配额交易构想范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
连央行都开始关注土地问题。
有媒体报道：6月6日，在央行举办的“气候变化与配额交易研讨会”上，央行有关方面提出，为缓解压力，建议探索实行土地配额交易机制。
所谓土地配额交易机制，是指借鉴国际碳配额交易机制，通过引入土地生产当量(单位土地标准产出)的概念，界定和分配土地生产当量配额，允许配额在不同地区间进行买卖，形成全国性土地生产当量交易市场，在保持总量平衡前提下，使城市建设用地增长与耕地生产当量挂钩，实现耕地占用与开发之间的平衡，既保障粮食生产总量，又满足经济发展用地需要。
这种建议为土地的“市场化”提供了一种新的视角，即在土地招拍挂之外，土地市场可以是一个包括各种土地权能交易在内的、更广泛的制度安排。
源于碳交易机制的灵感
显然，央行提出了一个不同于惯常土地管理思维、以金融市场为切入点解决供地矛盾和保护耕地的思路。这个建议与当前国际流行的碳交易机制(CDM)思路一致。
20世纪末，面对全球气候变暖、自然灾害频发现象，大多数专家认为是因为工业化进程中，二氧化碳排放量过大的“温室效应”所致。1997年12月，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会在日本京都召开。149个国家和地区的代表通过了旨在限制工业化国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。该议定书规定，到2010年，所有发达国家二氧化碳等6种温室气体的排放量，要比1990年减少5.2％。具体的，与1990年相比，欧盟削减8％，美国削减7％，加拿大、日本削减6％，东欧各国削减5％～8％。机制上，这个减排目标是通过向各国分配减排配额来实现的。
然而。对于发达国家而言，要完成这样的减排目标，必须付出高昂的成本。因此，《京都议定书》允许无法完成本国减排的缔约国，向指标有余的国家购买指标，或投资由发展中国家联合完成减排，因为无论在全球任何地方减排，都能达到保护环境的效果。从而，一项以碳排放配额为标的的交易在全球展开来。欧洲气候交易所、芝加哥气候交易所等相继开展碳交易业务。2006年欧洲碳权市场交易额突破300亿美元，年增率达300％。2007年上半年已达230亿美元。据预测，未来20年全球碳交易市场总规模将达到3万亿美元。当然，碳交易的背后，是全球参与对抗温室效应的积极态度和责任心。
既然碳排放都可以换算成一定的标准，通过金融交易达到节能减排的目的，那么，我国的耕地保护可否换算成一定的标准，通过金融市场交易来实现?正如央行副行长易纲表示：“我们的思路是想用金融创新的方式来解决耕地保护以及粮食安全问题。”
央行描绘的蓝图是：既然中央确定的“18亿亩”红线，实质是要保证粮食安全。那么，如果将18亿亩所产出各种农作物的量换算成一定的“单元”，如“当量”，保护18亿亩耕地变成保护18亿亩所生产的“当量”，并允许生产当量像碳交易一样在交易所交易。
具体安排是，将18亿亩所生产的 “当量”总额，按一定的标准配额由国家分配到各省区市，各省区市在逐级下分，成为各地必须完成的耕地产出当量额，且允许通过交易所像碳交易一样进行当量交易：不能通过本地的耕地完成产出当量的，可以在金融市场上买进当量；而通过本地耕地完成当量额且有富裕的，可在金融市场上卖出当量，从而在总量上保证了总产出当量的平衡。
最值得期待的成效：破解土地矛盾“死结”?
如果说，碳交易机制的优势在于通过市场实现了在全世界的减排，带来了“低碳经济时代”，那么，将这个机制用于耕地保护，则能通过金融交易保证耕地产出总量的动态平衡，既能达到保护粮食安全的目的，也能解决经济发展用地问题。
在这个机制下，各地在保护与发展的矛盾上面临几种选择。人均耕地少、用地矛盾突出、经济发达地区的选择是，第一，牺牲发展，保证实现本地耕地产出配额指标――这当然是发达地区不愿意选择的，否则也不会出现用地矛盾；二是靠加大农业投入提高单位生产当量，将腾出的土地搞建设；三是通过市场购买当量配额或联合实现生产当量提高。
耕地相对充足、经济欠发达地区的选择则是，提高单位耕地生产当量，既可将节余的配额投入交易市场换取更多的发展资金，也可以实现低污染经济增长。
就全国而言，在总量一定的情况下，不论配额如何交易，18亿亩的产出当量得以保证、粮食安全问题得以保证，同时又能腾出经济发展所需要的土地。
显然这是一个不同于现行耕地保护制度的思路。众所周知，进入21世纪，我国实行了最严格的耕地保护制度，在这个制度框架下，我们能够采取的措施包括用途管制、划定基本农田并规定保护率、建设用地与农地占补平衡、违法占地问责制等，处罚力度不可谓不大，但效果并不理想。
就用途管制而言，只要在规划上将农地区划为建设区，农用地就可通过征用变为建设用地，用途管制只能监督建设项目是否符合法定用途，不能保证耕地不减少。
划定基本农田，实质只是划定了农地的数量，但却难以保证耕地应有的产出量。没有足够的市场刺激，农民没有种粮的积极性，宁愿进城打工，也不愿意增加农地投入，以致于土地撂荒现象大量发生，即使保证18亿亩又能如何?
占补平衡虽然不失为一项动态保护耕地的措施，但现实操作却远不如想象的那么好。大多数情况是为平衡而平衡，建设用地占去了好地，补充的土地大都撂荒或无法耕种的废地，即使占一亩补10亩，对粮食安全而言，已经失去意义，也许，若干年后这18亿亩已经不再是当初的18亿亩，而是没有多少产出效果的18亿亩，这无疑将是一件更可怕的事情。
经济要发展，大国要崛起，占用土地无法避免。2007年末，我国的耕地保有量已不足18.20亿亩。要保护18亿亩红线，也就意味着今后全国的新增建设用地只有不足2000万亩可用，这对于正处在高速增长时期的我国经济而言，无疑是杯水车薪。耕地减少一时恐难遏制，保护与发展在现行制度下或渐成“死结”。
反过来，如果将保护耕地变成保护耕地生产当量，并通过市场交易实现总量控制，则避免了现行措施的弊端。
相关的数学计算并不复杂。例如，东部某地区配额为500万当量，是该地区必须完成的耕地生产单位。但在该地区，每亩农地若用于非农用途，其收益是农地收益的20倍，且有足够的资金来实现这个目标。那么，该地区就可以不一定在自己的耕地上完成农地当量配额，而是将自己的土地一部分用于非农用途，而配额的缺口则可以通过交易市场购买解决。
而此时，中部某地的农地产出当
量配额为800万，而其现有的土地资源可以完成1200万个农地产出当量，如果增加农地投资，还会完成更多。但由于投资环境等因素，该地区农地与非农地的收益差率并没有东部地区那么大。那么，该地区就可以在交易市场出卖当量配额，交易价格就是东部单位土地农转用的收益和中部保留农地的机会成本之间、双方都能接受的价位区间。从而，通过配额交易机制，既保证了国家要控制的农地产出总量，同时又满足了经济建设用地的需要。
市场化应是主方向
国土资源部一位副司长表示，央行建议基于市场化解决土地矛盾的思路与上世纪90年代中期土地管理部门的一些想法不谋而合。
上世纪90年代，随着经济的不断增长，大量农地被占用，用地矛盾、粮食安全等问题就已经凸显。保护耕地，控制增量建设用地，是这个时期政策目标的中心议题。然而，如何控制，各方面的意见并不一致。一些人主张实行更多的行政干预，严格规划和用地审批制度。
而另一些同志则提出让市场解决问题。具体设想是：在农用地分等定级的基础上，用光、温、水、土等自然要素，结合土地差别、市场状况等因素，综合设置土地产量指标落实到耕地面积上。国家控制一定的总产量，而将产量指标分配到个省区市，成为各地必须完成的数额。同时，设定交易市场，建设用地增长快、无法完成指标的地方，可以通过交易市场购买农地产量指标，经济增长慢、耕地保有量多的地方，可以在交易市场上出售指标。通过交易，经济发达的地区每亩土地发挥更高的效益，而经济不发达的地区，也可以通过保有耕地提升经济水平，保有耕地并不吃亏。这个设想与现在央行的设想几乎一样，只是没有提升到金融工具的高度。
另外一种设想是，设置全国统一的基本农田保护率，在此：基础上确定每个省的耕地保护面积，然后通过市场交易，无法完成保护面积的，可以向其他省份购买。
类似的原理，不但可以用于耕地保护和粮食安全，土地管理的其他方面也可以使用，如建设用地指标。现在新增建设用地都是由土地规划部门审批，其实这不一定合理，因为这种审批并不能符合地方发展与保护的实际情况，地方为了加快建设速度。总是多报用地计划，最后造成博弈与寻租，既不能真正实现保护，也难以满足发展需要。但如果换一个思路，先确定人均建设用地，在此基础上，建设用地指标不够的可以到交易市场上购买，富裕的可以到市场上出售，建设用地指标的使用也就活了。
再如，容积率也可以进入交易市场。首先，国家可以规定统一的建设用地容积率标准，低于规定容积率的项目，可以将多余的容积率到市场交易，而想超过容积率的项目，则可以到市场购买，从而减少规划的阻力。公园就可以将容积率卖给建高楼的。
这位副司长不无遗憾地说：“这些提议，尽管引起了当时国家土地局有关领导的重视，甚至已经形成了文件，但最终还是在一片反对声中作罢。现在，一说到落实科学发展观，一些人首先想到宏观调控。其实，调控是对市场而言的，市场是机制，调控是手段，市场是常态运行的，调控则是阶段性的。没有市场，调控什么?什么都管，就成了行政管制，回到了计划经济时代。现在，谁都认为发展与保护的矛盾是个‘死结’，其实这个死结不是天然的，而是现行制度造成的，只有通过市场：才能解决。尽管央行的思路还只是初步，还有诸多技术问题要解决，但从土地管理系统外部提出，可能比系统内提出更有突破性。”
这位副司长认为，当前首先要通过市场解决耕地占补平衡问题。行政强制的占补平衡带来的假平衡、重数量不重质量等问题，已经到了非治理不可的地步，同时资金短缺、投资不足也严重制约着土地的开发整理。应通过市场让土地开发成为产业，鼓励社会投资将生地、废弃地或荒地开发成有种植价值的耕地，土地部门对符合开发标准的发给证书，开发者可将证书上市交易。对需要占补平衡的地方而言，不需要再搞假占补平衡，只要在交易市场上购买到同等土地数量的证书，就实现了真实的占补平衡。如此，既能促进土地的开发利用，又能解决占补平衡问题。
北京大学中国经济研究中心教授卢锋在接受记者采访时说，国际上为了应对气候变暖，设定了碳交易机制(CDM)，将经济学产权交易原理运用到控制气候变化这样一个特殊领域。这是经济学家、环境专家以及国际法专家联合起来创造的机制。这个机制有没有可能运用到中国环境控制方面?有没有可能借鉴用来寻求土地这个各种矛盾交汇点问题的解决方法?不同土地生产不同产品，有没有可能设计出一个当量?这完全有可能。
卢锋认为，具体实现机制可以考虑确定一个能满足两方面目标的总量控制水平，在此基础上利用交易方式来降低总量控制的成本。至于怎样达到总量控制，央行提出的土地当量设计可以视为一种途径。这个概念是考虑不同地区农地生产率存在差异，设定某种当量指标，把不同区域农地粮食等农产品产能折算为一个标准衡量单位，将有助于在农地控制总量与保障粮食安全功能目标之间建立起更严谨的逻辑联系。这一概念实质含义并不在于一定要找到与不同能源当量完全可比的技术度量指标，而是要在界定农地生产能力问题上找到比较客观的衡量标准。
如果准确定义耕地产能“当量”存在技术性困难，卢锋建议，也可以退而求其次采用比较简易的方法。比如可以考虑以最近一段时期(如10年)不同省区或地区单位粮食亩产相对同期全国亩产偏离比率值，作为不同地区农地生产能力的折算系数，在定义农地控制总量指标时，适当考虑不同地区农地产能折换率指数。假设全国单位亩产量平均值为100，也许甘肃亩产仅是全国均值的70％，苏南亩产是140％，苏南对甘肃比率等于140除70即2，因而在设计农地产能总量时，苏南一亩农地相当于两亩甘肃农地，或甘肃一亩农地仅相当于半亩苏南农地。
卢锋说，以控制全球气候变化为目标设计的碳交易方法，其前提在于假设在世界不同地区或国家减少一吨碳排放，对全球气候变暖的影响是相同的。比如说在英国减少与在中国减少效果相同，由于中国减少一吨碳排放经济成本较低，可能只有英国减少同量排放成本的五分之一，因而在中国边际减少一吨排放对实现控制气候变化目标而言效率较高。怎样鼓励中国减少碳排放呢?《京都议定书》试图通过引入市场交易方法加以鼓励，为此设计CDM机制：中国企业(包括外资企业)可以把经过一定程序确定的“国际交易减排量”(CER：certifiedemission reduction)指标出售给有减排义务的英国企业或机构，通过在中英两国相差五倍减排成本之间某个价位上交易，让双方都能接受并有利可图。
我国农地管制也可以讨论类似思路。比如说江苏等经济发达省份，农地转移到非农用途的经济效益显著高于甘肃等地，因而限制单位面积农地转变为建设用地对于经济发展带来机会成本显著高于甘肃；甚至在江苏省内部，苏南和苏北农地转移也有类似收益或机会成本的比较差异。如果这个收益差程度显著高于两个省区或地区农地产能“当量”或“折算比率”，那么建立一个市场允许农地转为建设用地指标交易，应有助于用较小社会成本实现社会认可的农地和粮食安全等方面控制目标。
了解我国农地制度和政策演变实际情况的人们都知道，前些年有的经济比较发达沿海省份为应对农地管制体制与经济发展之间矛盾，已经开始尝试实行省内不同地区建设用地指标交易方法，甚至跨省区的指标交易探索也有零星个案。卢锋认为。虽然这类探索还不够规范，甚或存在一些问题，然而自下而上体制创新实践所包含的合理和积极因素仍值得重视。我国经济改革实践证明，观察借鉴基层创新经验，把其中合理性和有价值内容提炼上升为政策和体制调整内容，是推动我国制度创新和经济发展的重要途径。