公共政策过程中的民意表达
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中图分类号:C931 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)01-136-02
摘 要 公共政策活动作为一项集体行为,其中存在着集体非理性的困境,在中国公民社会方兴未艾的现阶段,公共政策中常常出现决策与民意相分离的现象,民意在政策过程中被客体化和边缘化,正态的民意塑造机制缺失。本文从政府信任和社会资本两个角度解释公共政策过程中集体非理性的原因,以探求公共政策行为主体应对民意之策。
关键词 集体行为 政府信任 社会资本 民意
一、公共政策中的集体行为困境
公共政策活动是伴随国家和政府的创造而产生出来的人类自觉的、能动的、合作性集体行为。传统的政策理论认为公共政策是一元主体结构,主要是政府机构及其公职人员的活动,政府制定、执行政策,也监督、评估政策。现代的政策理论认为在政策活动中,仅仅有政府是不行的,还需要公众、利益团体民主的参与规划、监督、评估,专家的科学咨询,公共政策应当是多元主体结构,民意在公共政策过程中应当发挥重大作用。然而,研究现行的公共政策,却总能够发现决策与民意相分离的现象,决策反映了政府机构、专家学者甚至官员个体等相关各方的意愿,却惟独忽视民意,这使得国家公共政策议程与民主渐行渐远。
公共政策的制定、执行过程中蕴含着大量集体行动,需要政府、市场、社区组织、公众多元协商与合作,然而如同公共草地悲剧、囚徒困境等诸多集体行动困境一般,公共政策的制定、执行、监督、评估过程同样蕴含着集体行动的逻辑,损人利己、逃避责任、搭便车等现象也出现在公共政策活动中。在这个需要合作的领域中,个体的理性却最终导致集体的非理性,个体行动的自由和社会集体行动的约束之间形成对立和冲突,首先,制定公共政策的过程难以达成协商;其次,协商达成之后难以保证执行。本文从政府信任和社会资本两个角度来探讨公共政策过程中集体非理性的原因。
二、集体非理性的存在原因分析
从政府信任、社会资本的视角来探究公共政策活动,立足于垂直与横向两个交换网络。
首先,在垂直交换网络中,即公共政策的委托者与者的关系中,两者之间信息不完全对称。政策行动主体归根结底是受人民委托的,然而者却有可能违背委托者的利益。者掌握的信息多于委托者,出于自身利益的考虑,者不一定会将所有的信息都如实地告知委托人,尽管两者之间已经形成-委托的契约关系,其中的承诺却无法核实和强制执行,委托者无法保证者不违约,无法相信人会提供准确的信息与可靠的执行,因此认为合作是不理性的,总体表现为公民对政府的信任程度不高。伊斯顿(Easton)将公众对政府的支持和信任型态区分为特殊的政府信任和扩散的政府信任两种 。波兰社会学家彼得•什托姆普卡(Piotr Sztompka)指出人民对于政府的信任是七项要素构成,即规制、效率、可靠性、代表性、公平性、负责性以及善心德行等 。穆勒(Miller)认为, 所谓政府信任,是公众对于政治权威当局及政治机构是否依据民众的规范性期待的一种评估 。也就是说,政府信任是公众对于政府如何基于公众期望而运作的基本评价 。当民众对政府信任程度较高的时候,民众就更加热心参与公共事务、履行公民责任;反之,民众就倾向于冷漠、自私,从公共领域回归到私人领域。在垂直网络中,由于政府信任程度不高,公共政策活动难以聚集民意。
其次,在横向交换网络中,公民之间缺乏有效的互惠合作、信任与参与,社会资本存量不够。社会资本指的是在社会交流中产生的社会联系、网络、人与人之间的信任(Putnam 1993,1995a,1995b,2000) 。社会资本包括公民参与和信任态度,它在经济发展、教育成就、较低的犯罪率、政府行为上社会资本都起着重要的作用(Brehm and Rahn 1997;Coleman 1988;Fukuyama 1995;Knack 2002; Putnam 1995a,2000) 。在既定的社会条件和制度约束下,公民参与公共政策活动的程度不一。公民中的权力主体利用公权,制定具有偏好性的公共政策,在牺牲社会其他成员利益的基础上,谋取自己的利益;居于统治地位的小集团,比如掌握了更多信息、更多专业知识的社会精英会削弱制度约束,试图影响决策主体的行为偏好,从而制定有利于该集团的政策;善良好心但冷漠的公民,将监督权力主体及破坏制度规范者的公民责任交给其他人,自己则选择搭便车;不遵守此制度的公民则会违反法律规则;只有极少数有良知的公民才会积极主动参与公共政策的制定、实施、监督与评估过程中去。
公共政策的制定、实施、监督与评估过程中都存在集体非理性的困境,面对这一困境,霍布斯提出“第三方监督执行”的经典方案。但在现实社会中,强制执行的成本太高,不偏不倚的第三方也难以找到。帕特南则提出自愿性合作的设想,通过确立普遍互惠的规范,整合公民参与网络,来增加社会资本存量。社会资本的存量具有自我增强型和积累性,好的互惠规范与公民参与网络会形成良性循环,使社会状况变得更好,形成公共均衡;反之,霍布斯式均衡则会形成恶性循环,猜忌、怀疑、互相陷害会使社会状况变得更糟。
三、公共政策与民意塑造机制
互惠规范、自愿合作将会促进公民参与,在此基础上的民意塑造机制同样值得我们关注。真正良善的公共政策必须能够反应民众的意见,也就是说要聚集民意。当下社会一项公共政策出台时,往往有两面,一面是专家、社会精英等具体地、先验地论证出台政策的合理性,另一面则是少数公民个体松散的意见表达,民意没有得到有效聚集。
民意有三种分布的方式:一、中间民意。对于某公共议题,大多数民众持中间态度,居于两极化意见的民众较少。这种情况下,民众是冷漠的,民意是中立性的。民众没有强烈的利益相关或者利益诉求,这样必然导致“不参与”或者“搭便车”等集体行动的困境,不能保证民众对公共政策的关注与参与。由于集体行动的困难,民众难以聚合成大规模的民意。二、两极化的民意。民众对某公共议题的意见呈两极化现象。如果一个国家的民众总是对公共政策持两极化意见,那么最严重的情况下可能引发国家与社会的分裂,最起码是政治的不稳定。三、有共识的民意。民众对某公共议题持大多数赞成,或大多数反对的态度。民众就公共政策达成共识,有效地保证了政治生活的参与度,有利于公众通过正式的渠道、有规模地表达民意。为达成公共政策民主化的重要元素“参与”,就要努力使民意趋向于“有共识的民意”,平衡民众对某政策的关注态度,避免极端化,唯此民意才能得到有效聚集。
四、结语
就民主社会而言,我们希望由民众来影响着政策的形成,而事实上民意通常经由精英的教导而展现。精英直接告诉或通过他们的分析向民众建议该怎么做,民众所做的选择是精英诱导的,趋向于某个方向判断的。民意与大众阶层、弱势群体密切相关,多数情况下能够形成次级意识形态;精英群体则将利益诉求诉诸于后台表达。这种情况下,精英群体是最重要最主流的决策群体。把民众介于市民社会之中,作为国家权威和个人自由的缓冲地带,市民社会是国家权力体域外自发形成的一种自治社会,由相对独立而存在的各种组织和团体构成;这样民众可能形成并成为决策群体的机会便多起来,从而塑造出中国式的正态的民意表达机制。
参考文献:
[1]施正锋.民意与公共政策.淡江大公共行政系暨公共政策研究所.
[2]俞可平.现代化进程中的民粹主义.战略与管理.1997(01).
[3]唐俊.公共政策制定需要什么样的民意塑造机制.焦点访谈法制时评栏目.省略/jdwt/content/2007-11/16/content_741707.htm