县域储蓄国债发行管理中存在的问题与建议
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摘 要：近年来，人民银行逐渐强化国债发行与管理工作，但现行的国债发行模式限制了国债在县域的发行量，在县域甚至存在“一债难求”的情况，基层人民银行的国债管理工作薄弱。如何提高国债在县域的发行量，满足县域居民尤其是广大农民的需求，提出了相关建议。
关键词：国库管理 国债发行 制度建设
“郡县治则天下安，县域强则国家富”，县域是我国基本的行政区域单位（全国现有2856个县级行政单位），县域国债发行市场也是一个巨大的国债发行市场。但是我国现行国债发行管理模式，限制了县域国债发行市场的发展。笔者根据××县近年来国债发行管理情况，对如何加强县域国债发行与管理工作提出几点建议。
1.××县银行业金融机构设置现状与国债销售基本情况
××县位于中部地区安徽省，辖内共有银行业金融机构9家，其中国债承销团成员6家。全县银行机构网点设置数78个，其中城区网点30个，占网点总数的38.46%，农村网点48个，占网点数的61.54%。国债承销团成员工行、农行、中行、建行、徽行、邮储银行中，城区网点20个，占网点总数的25.64%，农村网点28个，占网点总数的35.9%。主要是工、农、建行随着股份制改革，将原先的乡镇网点逐渐撤并回城区，徽行是成立时间不长的金融机构，暂未在乡镇设置网点。（详见表1）
从××县2007年至2011年的国债销售情况看，凭证式国债销售情况好于储蓄（电子式）国债，3年期国债销售好于1年期与5年期。主要是购买国债的多为中老年投资者，对部分中老年投资者来税，凭证式国债简单易操作，习惯于购买，而对电子式国债缺乏一定的了解不太容易接受（详见表2）。
2.1现行的国债发行模式制约着县域国债的发行
目前我国储蓄国债发行体系与发行方式，主要以国债承销团成员按固定比例包销方式发行。各承销团成员由于网点设置、系统体制等种种原因，导致县域国债销售额度偏低。从××县来看，县内6家国债承销团成员中只有邮储银行网点设置能普及全县范围，但邮储银行21个农村网点全部是二类支行，支行的人、财、物日常管理权与绩效考核都归邮政局，只有账表归邮储银行。而××县另一家网点设置遍及各乡镇的县域农村金融机构―××县农村合作银行，由于条件限制，暂无国债承销资格。
从国债销售业务系统看，目前××县工行、建行、邮储是市内联网销售，中行、农行、徽行是省内联网销售，联网销售虽然实现体现了公平公开原则，避免了因计划分配不均带来的矛盾，但也因县域居民购买力相对弱于城市居民的购买力，尤其像××县这样的经济欠发达县，往往在国债销售首日，县域承销团成员已无销售额度。
2.2国债宣传不力，影响了县域国债发行
①各承销团成员宣传力度不够。近年来，人民银行在对××县辖内国债承销团成员检查中发现，各成员均存在宣传不到位现象。主要表现方式为在发行前未以明显标识向群众进行宣传，销售结束时未及时公示，也未配备专职咨询人员并准备宣传材料。究其原因：一是部分银行基层发行网点收到上级行发行任务较迟，不能及时将宣传工作落实到位；二是随着国债承销手续费纳入商业银行中间收入，部分商业银行未将国债销售纳入绩效考核，使得部分商业银行对国债宣传动力不足。
②宣传范围集中在城区，在农村尤其是对农民的宣传不足。××县各承销团成员的主要宣传方式是：在国债发售期间以LED电子屏滚动显示本期国债种类与利率。各承销团成员城区各网点均配置有LED电子屏，而农村部分网点由于条件设施限制未配置LED显示屏。使得在每期国债发售过程中，广大农民根本不能及时了解本期国债的具体情况，更遑论购买了。虽然人民银行每年都组织一至两次的“送国债知识下乡”等宣传活动，由于受人民银行自身人员少、财力有限等条件制约，使得宣传活动时间短、范围小、影响不大，了解国债知识的农民还是较少。加上国债下乡宣传与国债销售日期不能完全同步，农民购买国债量还是很有限。
2.3县域国债销售中缺乏积极有效的激励机制，影响了承销国债成员的销售热情
现行的国债包销与兑付手续费偏低，导致承销团成员未将国债销售真正纳入的绩效考核机制。人民银行在对承销团成员县域机构进行国债业务检查中发现，部分承销团成员并未制定国债销售相关制度规定，其上级行也未将国债销售纳入对该行的绩效考核中，这既影响了县域网点的销售动力，也影响了商业银行营销人员的销售热情。同时，随着证券保险类等各种理财产品的兴起，理财产品的手续费收入远高于国债承销手续费收入，银行营销人员还享有销售提成。受利益驱动，商业银行对各类理财产品促销手段较多，银行营销人员销售理财产品热情也大，在一定程度上影响了国债发行。
2.4现行的国债管理制度分散而笼统，县域国债管理缺乏统一的监管依据
一是现行的国债发行模式下，国债管理内容主要针对法人机构层面，如《国债承销团成员考评办法》，各类考核指标都是针对法人的，在县域范围根本无法操作；二是虽然各项国债管理制度都赋予了人民银行对国债承销团成员的业务监督检查权，但未明确人民银行分支机构对销团成员分支机构违规行为的处罚权。如《储蓄国债（电子式）管理办法（试行）》中规定，试点商业银行发生违规行为，“财政部将会同中国人民银行视情节轻重采取通报、警告、暂停或取消试点资格等措施进行处罚”。人民银行能对承销团法人实行统一的“取消资格”处罚，却不能在全国联网销售模式下对分支机构进行个别的“取消资格”的处罚。
2.5国债管理主体不明，使得人民银行在县域国债管理陷入尴尬
现有的国债各项管理制度中，规定了财政部、人民银行及证监会是国债监督管理部门。但在县域地区，财政部门隶属于地方政府，证监会在县域无分支机构，只有人民银行属于自上而下行政管理体制，与承销团成员的行政管理体制相同。由于三个部门的体制特点，使得在县域真正实施着国债监督管理工作的，只有人民银行分支机构。但国债管理各项制度中，对人民银行的国债管理的主体地位未予明确，人民银行分支机构在行使国债监督管理权时，易陷入“想管不敢管”尴尬局面。
3.强化县域国债发行与管理的建议
3.1适当放宽承销团成员资格条件，允许地方性的农村金融机构加入国债承销团
地方性的农村金融机构在县域内网点设置多、范围广，他们的加入，将大大增加国债在县域内发行量。建议可适当放宽对农村金融机构准入国债承销资格条件，人总行与财政部门下放对地方农村金融机构国债承销的资格审批权，由人民银行基层行与当地财政部门共同审核其承销资格。每期国债发行前，采取先由人总行将国债发行额度分配至省级分行，再由省分行将额度分配至辖内的农村金融机构承销团成员的方式进行国债发售。
3.2优化国债品种，调整国债发行时间
一是根据县域居民投资消费习惯与特点，制定适合县域发行的国债品种，要简单易懂便于操作、期限以中短期为主，以满足县域居民的需求；二是县域居民以农村居民为多，像××县这类的劳务输出大县，春节前后农民手中的闲置资金较多，投资理财需求较旺，建议调整我国国债的发行时间，提前至春节前后发行，以充分满足春节期间农民的投资者需求。
3.3完善国债发行模式，本着“效率优先、兼顾公平”的原则来满足不同地域投资者需求
将现行发行模式完善为包销与额度分配相结合的发行模式。国家将发行政策向县域适度倾斜，实行在各大中型城市采取联网统一抢购销售模式，在县域内采取额度分配发行方式。县域额度分配指标值以各地县域居民的经济收入、购买力、历史销售情况为参照，将国债销售额度由总行逐级分配至县级分支机构，以保证县域居民拥有稳定的发行额。
3.4完善国债发行管理法律制度体系
一是制定并出台《储蓄国债承销团管理办法》，在赋予人民银行对国债承销团成员的监督检查权的同时，也要明确基层人民银行对承销团成员分支机构的处罚权；二是完善国债管理体制，明确人民银行在国债承销团管理中主体监督管理权。
3.5加强国债在县域内的宣传，尤其是农村地区的宣传
一是要丰富宣传手段，根据县域居民人口密度相比城市分散的特点，建议在国债发行前，增加手机短信、当地媒体等形式进行宣传；二是要构建国债长效宣传机制，建立农村国债常年宣传点，将国债宣传纳入县域金融综合服务体系中，并在宣传经费上予以保障，以加强对农民国债知识的宣传。
3.6加强对承销团成员分支机构的激励考核
基层人民银行与当地财政部门要加强配合，将县域国债承销团成员的国债组织宣传、销售、兑付等各项考核指标与该行财政性存款挂钩，实行“奖优罚劣”，指标完成好的，财政性存款向其倾斜；不好的，减少在该行的财政性存款。通过激励考核，来激发国债承销团成员分支机构的销售热情。