部门博弈与司法公正

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摘要：法律条文是书面的法律，但法律被制定出来后必然面临被执行的命运。法律一旦被执行就变得活生生的，但同时也多少变得和书面的法律有所不同。这种不同在我国因为司法机关及司法人员的办案考核机制的存在而表现得更为明显。在某种程度上，考核制度成了隐性的诉讼法律，且因为其中隐含的利益导向机制而被优先选择适用。这种制度的存在对个案的处理产生了重大的影响，也对司法价值的位阶产生了直接的影响。

关键词：法律监督；权力制衡；利益博弈；考核机制

中图分类号：DF02　文献标识码：ADOI:10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.07

西方正义女神的形象为一蒙眼女性，身着白袍，头戴金冠，左手提一秤，右手举一剑。在这些装备中最核心的是那一块“蒙眼布”，剑、秤和金冠很多神都有，可惟独正义女神用手巾蒙住眼睛。可见，正义必须独立于利益的纠缠却又纠结于利益的纠缠。为此，现代法治国家都确立了司法独立原则。我国《宪法》赋予检察机关法律监督机关的地位，同时也确立了检察机关依法独立办案的原则。然而法律自诞生之日起就存在着应然与实然的区别，正如现实主义法学的代表人物之一卢埃林所认为的：法律是不断变化的规则，它不仅包括“书面规则”(paper rules)，而且包括“现实规则”(realrules)。法律不仅仅是书面的文字，也是真实的社会存在。由于社会的复杂性，“应然法”和“实然法”总是存在着或多或少的偏差，而个体对利益追求的程度直接对偏差的大小起着决定性作用。现阶段我国就存在着这样一种对司法机关及其工作人员的利益诱导机制――业务考核制度。这种制度建立起一整套评价体系，以统一标准评判案件质量和司法人员业务水平。诚然，这种机制在某些方面如提升案件质量、防止权力混用，发挥了积极作用，但其制度设计却将个案的得失直接与司法机关及其工作人员的切身利益相关联，并以此为基础形成了一整套利益激励机制。这就好比将正义女神的蒙眼布摘去，并给她一面镜子且告诉她裁判的结果越符合这种评价体系其面容就会越美丽。此时，法律已经不再是惟一的考虑因素，司法公正必然受到影响。检察机关作为我国法律监督机关，其职能贯穿于刑事诉讼程序始终，并且兼侦、捕、诉职能于一身。基层检察机关负责处理大量一审刑事案件，其经历的程序最为周全，考核条目最为复杂，其考核机制可以看作是刑事诉讼考核机制的一个缩影，对其进行考查更具典型性。本文将以实证分析的方法，从经济学和博弈论的角度对基层检察机关业务考核制度进行深入分析，以探求该机制对司法部门及其工作人员的利益导向和司法行为的倾向性选择的影响。

一、个体理性与职能部门利益之分化

(一)“理性经济人”对利益的偏好与博弈的产生

现代经济学提出两大核心思想：资源是稀缺的；社会必须有效地加以利用。如果一个社会中，人类欲望能够完全得到满足，这个社会将不会有任何利益争夺或竞争，也不会有任何矛盾与冲突。然而，任何现实社会都不是那种拥有无限可能性的“乌托邦”，而是一个到处都充满着经济品的稀缺世界。|2’相对于人类无尽的需求，资源总是有限的。正是因为现实世界中的个体必须同无限多的个体去争夺有限的资源，追求自身利益或效用的最大化才成为个体行为的基本动机，这就是“理性经济人”的假设。“理性经济人”假设最核心的内容在于：理性的个体为争取资源必然存在竞争，并会以成本最小化、利益最大化为出发点安排自己的行为。这一点不仅仅被经济学家发现，也为法学家所共同关注。功利主义法学派的代表人物边沁早在1789年发表的《道德与立法原理导论》中就对此作出过描述：自然把人类置于两位主公一快乐和痛苦――的主宰之下。只有它们才指示我们应当干什么，决定我们将要干什么。功利是指任何客体的这么一种性质：它倾向于给利益有关者带来实惠、好处、快乐、利益或幸福(所有这些在此含义相同)，或者倾向于防止利益有关者遭受损害、痛苦、祸患或不幸(所有这些在此含义相同)；如果利益有关者是一般的共同体，那就是共同体的幸福，如果是一个个体，那就是这个人的幸福。生活在第一次工业革命时代的边沁虽然没有像当代经济学家那般，充分而精确地揭示资源稀缺性与社会需求之间的矛盾，但已从个体主观感受(对幸福等的追求)的角度关注到了个体需求对个体行为的导向性作用。这不能不说与“理性经济人”的假设有异曲同工之妙。法律正是通过制度设计以利益或不利益的方式对个体行为进行规制，以成本和机会成本的考量实现对个体行为的引导。

“理性经济人”的假设自然地引出了本文分析法律问题所应用的第二个经济学原理：人们总是面临权衡取舍，并且选择必须付出机会成本。因为社会中的个体要生存就必须占有资源，资源占有越多其生存的质量越高。但资源是稀缺的，且理性个体总是在不断地追求自身欲望的满足。因此，交换成了理性的个体获取利益的有效手段。为了得到我们喜爱的一件东西，通常就不得不放弃另一件我们喜爱的东西。做出决策要求我们在一个目标与另一个目标之间权衡取舍，所以就要比较可供选择的行动方案与成本利益。机会成本由此产生，它就是为了得到这种东西所放弃的东西。因此，当个体在争取一种利益时必然放弃某种既有利益(成本)，同时还要为争取该种利益而放弃其他可能获得的更大利益(机会成本或期待可能性)。这种客观规律在有选择的地方就普遍适用，在法律的帝国里也同样有效。法律正是以制度方式，通过对行为人利益进行分配和诱导，来实现对行为人行为的控制。一般的法律规则都由三种要素构成：条件假设、行为模式和法律后果。符合条件假设的行为模式产生一种法律后果，不符合条件假设的行为模式则产生另一种法律后果，这就对人们的行为形成了明确的导向性作用，而这恰恰是基于理性人对成本与机会成本考虑的结果：行为人的违法成本是其违反法律规定将要承受的不利益；行为人所付出的机会成本则是因为其选择违法行为而失去的因合法行为可能得到的利益。

理性人在追求利益的过程中总是不断地寻求自身利益的最大化，趋利避害是其本能选择。当多个理性人在同一个资源稀缺的环境中同时寻求自身利益最大化时，相互间不可避免地会产生矛盾与冲突。如果设立一个最简单的双方参与模型，那么这种矛盾冲突只可能导致三种结果：甲方受损，乙方受益；甲方受益，乙方受损；双方均分利益。这种行为模型可以毫无困难地转化为对竞争性法律关系的描述。在法律关系参与者双方存在竞争的情况下，一方在法律上的利益必然导致相对方的不利益，反之亦然。若双方希望在这种法律关系中避免冲突的发生，妥协是惟一的出路。但竞争就意味着高成本高风险，出于对风险的规避意识，如果双方需不断重复地参与该种法律关系，那么在设法寻求最大利益的同时也必然产生最有效控制风险的手段。于是围绕着如何在法律实践中寻求利益平衡，

法律关系参与者之间的博弈由此展开，并且形成了一整套在法律之下行之有效的现实制度。

(二)稀缺的资源与部门利益的分化

现在我们拥有了理性人假设、机会成本和博弈论三个分析工具。那么让我们回到现实法律制度中，用这三个工具具体分析基层检察机关的业务考核体制。

1、稀缺资源与偏好设定

以公平和正义为最终价值目标的检察机关从理论上讲应当是客观而独立的，除了对法律的遵从和对公正的追求外，不应当有独特的利益追求。但检察机关及检察官需要在体制、社会中生存和发展就不可避免地会存在利益需求。比如，在我国现行体制下检察院所获得的荣誉和奖励越多，这个检察院在寻求财政、人事资源上的便利也就越多。至于检察官个体，现行体制下其业务考核的评价越高，相对而言其所能获得的职级升迁的机会也就越多。显然，这种荣誉、晋升是一种行政管理的手段，是利用理性人的特点所设定的一种业绩激励机制。因为此利益的供给必然是有限的，所以才会形成竞争的状态，从而促使利益主体不断提升自身业绩。

当前基层检察机关正是采用了这种业务考核体系。考核者将刑事诉讼程序条块分割，为每一种检察职权行使的结果设定目标分值。上级检察机关以量化手段实行数字考核，在区域内将下级检察机关完成考核任务的情况分为甲乙丙丁四个等级。有的检察机关在本单位内部也进行仿效，制订了对本院干警的业务量化考核制度，以考核得分作为干警职级、福利分配的依据。因此，可以不过分地说，大至全国，小至基层内部，现有的考核体制造就了一种现实的利益体系以及对此种利益追求的冲动。至此，个体利益被具体引入到个案操作中，检察机关作为法律监督机关的价值追求在具体操作层面上已经被扭曲，就利益主体而言公平、正义不再是惟一的考虑因素，在可捕可不捕、可诉可不诉的模糊地带，考核指标对行为主体偏好的选择起了决定性的作用。

2、机会成本与利益分化

机会成本的原理告诉我们：选择一种利益就意味着失去另一种利益。在这种情况下，如何基于期待可能性所带来的得失进行选择就成为理性人行为最核心的问题。在考核体制下，如果以单个基层院为对象仔细考查，我们就会发现考核制度事实上给从基层院整体到局部的各个“部门”设定了一整套相对独立但又相互制约的利益体系。

为了便于说明问题我们可以从两个层面来考察主体的选择行为。首先，以部门为主体对考核制度进行考查，我们会发现各部门考核制度设计均以本部门检察权的充分行使为目标。因此，如果各部门均严格依据照部门考核设定的激励机制导向操作，各部门为获取最大的考核利益均会充分行使法律监督权，从而在各部门之间形成不同的利益体系，最终实现权力对权力的制约。因此，各检察权能的行使基本上仍在追求公平、正义的正常价值目标范围内。但是，如果以基层检察院的整体利益为对象考查，问题就产生了。检察机关的法律监督权，其重要职能之一就是发现与纠正不正当行使国家权力的行为，是权力制约权力的一种重要表现形式。但检察机关却集侦查权、批捕权和公诉权于一身，而批捕权和公诉权是对侦查权的制约，公诉权又是对侦查权和批捕权的制约。这就意味着，自侦部门与侦监部门、公诉部门之间均存在冲突。这种冲突体现在考核中就变成被监督部门的扣分项就是监督部门的加分项，在将部门利益明朗化的同时也将部门利益的冲突激烈化，部门权力行使得越充分，这种冲突就越强烈。于是，各个部门就在这种利益圈内相互博弈。与此同时，部门利益的得失也自然地与本院考核的得失相联系，各部门在不断考虑如何使自身利益最大化时，还要考虑如何将自己可能遭受的损失最小化，以及如何将本院利益最大化。

二、“纳什均衡”与法律监督机关角色之冲突

(一)部门博弈的解：“纳什均衡”

1、“纳什均衡”的概念

博弈论(Game Theory)作为一种理论形成于1920年代，其开山之作是科学家冯・诺伊曼和经济学家奥斯卡・摩根斯坦在1944年合著的《博弈与经济行为的理论》。他们认为经济学所研究的对象更像是一场游戏的参与者相互之间预期对方的行动。博弈论的核心思想就在于此。因此，一个博弈的形成必定有以下三个条件：参与者各自追求利益的冲突性；参与主体的对抗(合作)性；策略的依存性。一个博弈有四个要素。(1)参与者(player)：是参与博弈的决策主体；(2)博弈规则(rule)：是对博弈作出具体规定的集合；(3)结果(outcome)：是所有参与者的每一个行动组合最后会出现的情形；(4)收益(payoff)：是在可能的每一个结果上，参与者的所得和所失。收益的存在意味着博弈的每一位参与者会在不同的结果之间进行比较，以寻求最好的收益。在某个博弈中我们假设每个参与者都是理性的，因此，其决定行动时必然会对其他参与者可能采取的行动有一种预期，正是这种预期决定了参与者的选择决定。当一个博弈存在这样一个结果：所有行为主体不得不接受(可能愿意也可能不愿意)不可能更好的结果，我们就说这个结果就是博弈的均衡解。在这种均衡中，所有参与者对其他参与者可能采取的行动预期处于一种稳定的状态，从而使结果得到维持。因此，均衡(equilibrium)就是一个能够得以维持的结果。

但是，博弈论在提出之后的一段时间里，却始终找不到突破的方向。直到1951年纳什提出了“纳什均衡”的概念，博弈论才被广泛地应用于经济学、政治学和心理学等学科，从而取得长足的发展。在了解了上面的基本概念之后再来认识“纳什均衡”就不那么费解了。所谓的“纳什均衡”是指：在参与人将选择的策略组合中，没有参与人能在给定对方策略选择的情况下通过选择其他策略而使状况变得更好；每个参与人选择的策略是对对方选择策略的最佳反应。在“纳什均衡”中，所有参与者的行为选择都只是在特定的环境下对自己最有利。

2、部门博弈的均衡解

刑事诉讼由于具有不能省略步骤、不能颠倒顺序、不能超过时限、不能改变方式的特点，程序方面的博弈几乎无从谈起，但现实中确实存在泛程序的博弈，那就是程序外博弈。而这种程序外的博弈就是超越刑事诉讼法范围，通过权力动作的影响来达到其诉讼目的。在本文所考查的层面，这种权力动作就是上级检察机关对下级检察机关的考核。

如果以现行基层检察院考核体制为背景对基层检察院及其内设部门设定一个博弈论的模型加以分析，我们可以更深刻地理解为什么基层检察机关法律监督权行使的结果会达到“纳什均衡”，以及这种结果对司法公正可能产生的影响。

在建立模型前我们先说明一下这一博弈模型存在的三个条件。第一，参与者利益的冲突性。在我国法律监督是指由法定机关对遵守和执行法律的情况实行的国家监督，检察机关被赋予了这种权力。因此，检察机关的各个部门对任何违反法律的行为都有监察纠正的职权和义务，包括对本机关

内设部门行为的监督。监督本就意味着冲突，基于检察权的这种冲突性，制度对部门考核设计越完整全面，这种冲突就会越加激烈。第二，参与主体的对抗(合作)性与策略的依存性。各部门虽然存在着对抗与冲突，但仍然统一于同一检察院之下，因此各部门又是相互依存的。

我们以某省的基层院考核制度为背景，以存在利益冲突业务部门的运作为基础建立模型。假设参与者为侦查监督部门与公诉部门；博弈规则为内设各部门以在上级院考核排名中取得好名次为目标，且使本院在该排名中名列前茅；结果是以考核标准对该检察院整体及各部门进行评价；收益是各部门负责人基于本部门在考核中获得的名次以及为本院在考核中取得的名次所作出的贡献而获得利益或遭受损失。首先我们设立一个公诉与侦监博弈的模型，这个模型设定的背景是侦监部门立案监督的案件。根据考核规定，立案监督的案件如果因不构成犯罪或证据不足被不或被撤案即算错案，每人次扣10分。公诉除了绝对不每人能加2分之外，存疑不和相对不都不加分。因此，除非证据不足不得不做绝对不外，如果侦监部门通知立案的案件，在给定侦监部门作出批准逮捕策略的条件下，公诉部门认为存在争议，有可能做出存疑不决定或侦查部门要求撤案的，正常情况下应当由公诉部门做出不决定或由侦查部门撤案。但在考核体制下公诉部门会就利益做出衡量。如果依职权做出不决定，在考核中既无自身利益可图，又会给侦监部门带来巨大的利益损失。权衡两部门的利益，牺牲侦监部门的考核利益事实上就是牺牲了本院的考核利益，虽然公诉部门为自身争得了考核利益，但院领导层对公诉部门，尤其是其负责人的评价却降低了。基于部门负责人的职务升迁更多地取决于院领导层的评价而与部门考核实绩并不直接关联，这对于他们来说就得不偿失了。因此在案件存在风险的情况下，公诉部门通常不会做出存疑不的决定或允许撤案，而是在尽力补充有罪证据后决定，这就违反了检察官所应负的客观义务。并且在相类似的情况下，只要侦监部门做出相同的行为，公诉部门总会做出同样的选择，因为从利益角度分析，公诉部门的上述策略是对侦监部门策略的最佳反应。但如果我们将分值调整一下，相同情况下公诉部门依职权做出不可得10分，而侦监部门仅扣2分，或许结果就会截然相反。

同样的情况还出现在自侦部门和公诉部门之间。比如自侦部门在面对侦破大案率和结案率考核的情况下，其总是希望所办案件尽快顺利结案。实现这一目标的最有效途径就是与本院公诉部门密切配合，从而实现案件的快速办结。因此，当案件管辖存在问题的时候基层检察院也总是千方百计将案件留在本院办理。因为如果将案件交给有竞争关系的有管辖权的其他检察院办理，则案件很有可能被拖延到年度考核之后，从而使本院考核利益受损。这就充分体现出了考核机制对利益的分配方式以及对检察机关职能部门行为的导向性作用。

(二)利益的妥协与角色的冲突：法律监督机关的现实困境

检察机关是我国《宪法》规定的专门法律监督机关，它代表国家，并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督。但是，把所有的监督职能都赋予一个机关并使之具有强大的专门监督职能，使得在一般刑事案件中检察机关捕诉合一。刑事诉讼制度本应体现的分工制约精神从一定程度上被淡化了。这种监督的单向性又产生了新的问题：谁来监督监督者?特别是检察机关内部各部门之间，存在着只讲配合、不讲监督的现象，检察机关自身的办案活动成了法律监督的死角。现行考核体制强调部门利益，使部门利益之间，部门利益与单位利益之间的冲突扩大化。但这仅仅是一个方面，法律的实施和执行最终要落到检察官个人身上。因此，业务考评的指挥棒又直接地落到了承办案件的检察官身上。这使得检察官不可避免地受到考核利益的驱动，在办案过程中努力避免“错捕”、“错诉”，努力避免因自身与法院观点的不同而造成的案件改判，从而采取事先与法官“沟通”的方式。这就不仅仅是检察机关内设部门的妥协，而是监督机关与被监督机关之间的妥协。

这种权力的变异和利益的妥协通过反复的操作已找到了自身的一种均衡状态，形成了路径依赖。一般情况下自侦案件捕后必诉，批捕案件必诉基本上成了默认的规则。这一事实使得被监督部门牵住了监督部门的鼻子，监督功能就此失效。至此，被告人和被害人完全被客体化。这种行政化考核的弊端在于：将激励机制引入公共权力行使领域，使得公共利益个体化，国家权力私人化。现行考核体制形成的激励机制就象“用饲料赶驴子”，正义本该是行程的终点，现在却成了追求利益的副产品。于是人们对正义所应体现的价值漠不关心。在业务部门遇到利益冲突时，人们最原始的冲动就是使个体利益最大化，而本应当作为其核心职能的法律监督权却被边缘化和口号化。业务部门有这种冲动，基层检察院作为一个整体同样有这种冲动。在业务考核的框架内，各业务部门均追求自身利益的最大化，基层检察院的领导层却在考虑如何在保持部门利益的同时调和部门利益。因此，部门利益必定要服从整体利益。检察院作为利益的综合者，其所考虑的是如何在本部门的利益之间做出取舍，在必定要承受损失的情况下如何将自身利益最大化。当这种考虑被不断重复实践的时候，它就成了一种部门自觉的选择，各业务部门也会抛弃单纯的部门考核利益而将全院的考核利益纳入考虑范畴。由此，部门的行为标准就变成了在自身利益最大化的前提下将利害关系部门的损失最小化。本该相互监督的部门在考核利益面前选择了相互妥协，这与以公平正义为目标的法律监督者的角色是背道而驰的。

三、考核制度的存废与司法公正之实现

(一)司法考核制度的存废之争

如果客观地评价司法考核制度，其产生的最初动因在于防止司法权力滥用。其支持者认为在当前司法制度尚不十分完备的情况下，该考核制度仍有存在的必要。考核制度中对各种“量”、“率”、“新”、“错”、“争”指标的考核加大了司法机关在社会转型时期有效打击和遏制犯罪的作用。同时也有利于规范检察机关的办案程序，确保办案质量，督促检察机关及其工作人员认真履行法律监督职能，有效地防止检察权的滥用，从而实现法律的公平正义。除了制度层面的担心之外，支持者们还有一项重要的理由，那就是司法工作人员素质的参差不齐，以及当前我们所面对的司法腐败的严峻形势。他们担心，一旦废除了对检察机关以及检察官的业务考核制度，原有的行之有效的内部制约管理机制也会随之失效，监督者由谁监督的问题就显得更为尖锐。因此，支持者们虽然也承认考核制度存在种种弊病，但他们认为从现实的情况出发其积极作用仍大于消极作用，因此他们反对废除考核制度。

但反对现行业务考核体制的人指出，现行的考核制度因对“量、率、新、错、争”的考评而产生了五大“负效应”。他们认为业务考评制度属法律规则

之外的“规则”，其存在导致“手段与目的的颠倒”，影响司法人员行使其专业职能，为各种社会力量干预法律活动打开了口子，违背了“法律至上”原则，其存在缺乏正当性；其将工具性作为刑法的根本特征，不仅使刑法丧失了法律的独立品格，还丧失了确定性的特征，牺牲了法定性的原则，从客观上助长侦查机关的违法行为，削弱了法律监督制度的作用，扭曲刑事诉讼中的分权制衡体系；并且不合理的业务考评制度的存在增加了管理成本，还可能增加刑事法治的资源消耗，不符合诉讼经济原则。基于业务考评制度在实践中暴露出来的诸多不足，以及学者对之进行考究之后所提出的理论建议，废除司法考核制度的呼声愈显强烈。

不可否认的是，现有的检察体制使得检察权在运行过程中不可避免地产生职权利益的冲突性和诉讼目的同一性之间的矛盾。行政化的考核体系激化了这种矛盾。但是随着法制的不断完善，诉讼程序的不断改进，司法从业人员素质的不断提高，考核制度的上述作用正在日益减小。不科学的考核制度造就的非正常利益体系的弊端正在不断显现。业务考核制度作为一套潜在的刑事诉讼程序规则对司法实践有着不容忽视的影响。书面规则仅仅告诉人们应当如何去行为，但人们实际上如何去行为却并不完全符合书面规则。制定法的价值目标与实然法对司法行为所产生的实际引导效果反差过大，这不仅显示出制定法的苍白无力，也损害了法律的权威。因此，从长远来看，笔者从根本上是同意废除现行的业务考评制度的。但考核制度的存废却不是简单的加减法，虽然现实的操作中存在一些为人垢病的弊端，但决定其去留的关键因素却不仅仅在于该制度本身存在的问题，还在于是否有现实可行的可替代制度的出现。

(二)司法公正期待完善制度

1、当前司法公正面临的问题

当利益和公正联姻，那么公正的头上就要带上引号的帽子。现存的司法考核制度就是这么一个怪胎，我们明知道它发育不良，且试图用利益去影响公正，但又不得不依靠它的存在去实现公正。这正是我们当前的困境。但是寻找新的替代制度却不是一朝一夕可以完成的事。在对新的制度进行设计时应当考虑到现实的社会制度环境，谨慎的考证与渐进的实践是必要的，新制度的完全实现仍然有赖于相关社会条件的成熟程度。这种条件应当包含思想理念、人员素质、法律体系、司法制度的全方位成熟。

人员素质的提高是完善司法体制、实现司法公正的基础。当前我国司法机关人员素质呈现出“新老并存”、“东高西低”的格局。“新老并存”导致的一个后果就是司法理念的冲突。近些年进人司法系统的年轻人所接受的多为理想化的大学教育，较为推崇司法独立、无罪推定、控辩对抗等现代刑事诉讼理念。但老一辈的司法工作人员习惯了旧体制下的职权主义审判、有罪推定的理念，虽然新《刑法》及《刑事诉讼法》已施行多年，但这种司法理念仍然发挥着威力。“东高西低”则是指东部经济发达地区司法人员的素质普遍高于西部地区，这种差别不仅仅存在于个体的业务素质上，更深层次地存在于执法理念上。造成这种差别的主要原因在于经济发展的不均衡导致人员流动的差异，以及开放程度的不同所造成的监督力度的不同。

法律体系的完备是完善司法体制、实现司法公正的必要条件。当前我国已经基本形成了社会主义的法律体系。但就具体的刑事诉讼操作层面而言，我国的法律制度还是不完善的。法律的规定过于原则化，可操作性不强，必要的法律规则仍处于真空状态。比如在当前刑事司法实践中，刑事证据标准原则性过强，刑事证据规则缺失，这就导致了司法工作人员对证据的合法性及证据力无法判断，或者说赋予了司法工作人员过于强大的自由裁量权。这种庞大的权力引起了公众的不信任情绪。

司法制度的成熟是完善司法体制、实现司法公正的保障。现实的司法体制并不是无懈可击的，相反在实践中存在诸多的问题。比如因检警关系的不顺造成刑事案件办案效率的低下和司法资源的浪费。检察权配置的不合理造成法律监督权的空置和失效。对司法事务及司法官员保障的不利造成司法官员的大量流失等，都对司法公正的实现产生着负面影响。

思想理念的转变是完善司法体制、实现司法公正的核心。思想理念属意识形态领域，要实现思想理念的变更是一切事务中最为困难，也最为核心的内容。当前司法改革难以开展的最大障碍就在于陈旧的思想观念的阻挠。我国几千年来，报应主义的刑罚观在民间根深蒂固。虽然民意在大部分时候和正义可以保持一致，但在个案中群众的愤怒情绪却有可能走向正义的对立面。此外，政府及司法机关的功利思想表现得过于明显，这也可能导致因政治需要而牺牲司法公正的情况存在。所以，要实现思想理念的真正转变其前提必须是前三者的完善。

2、实现司法公正的途径

笔者认为当前我们可以选择的合理路径是改良――完善――废除。

所谓改良，是指在我们没有找到更为行之有效的替代体制之前，对现有的考核制度进行改造，使之更符合司法活动的规律。现行检察机关业务考核制度存在的缺陷主要是，过于偏重部门内执法规范的完善和部门职能的实现，却忽视了部门利益与单位利益之间的密切关系。这是在设计新的考核制度时首先要解决的问题，必须考虑如何在强化各业务部门法律监督职能的同时使整体监督合力最大化。解决这个问题的关键在于调和各部门的考核利益，改变当前在考核利益上被监督部门制约监督部门的局面，使各部门均能正常履行法律监督职能成为单位实现其自身利益的前提。比如在侦监部门和公诉部门的考核中，应当加强公诉部门对侦监部门监督的激励，在考核分数的安排上，监督者加分应当比被监督者扣分的分值高。这就需要在制定考核规则时打破部门间条块分割的局面，通盘考虑各部门在刑事诉讼程序中的角色与作用，使考核制度回归到刑事诉讼法的价值轨道上来。但是对考核制度的改良无法弥补因制度的缺失和体制的缺陷所造成的被动局面。

在对考核制度进行改良的同时，必须着手进行的是完善现行制度的工作，其重点是对法律制度的完善。虽然检察机关在《宪法》上有专门法律监督机关的地位，但是现行的法律规定法律监督的条款过于原则，缺乏可操作性，分散且依附于程序法，不利于法律监督职能的履行。同时，现行的法律缺乏对被监督者强制性义务内容的规定，使得法律监督职权难以有效落实。此外，侦查手段的局限性，加大了侦查机关的办案难度。为了保障破案目标的实现，侦查机关违法违规办案的现象无法得到有效控制。此外，证据规则的缺失则为当前检察机关的部门博弈提供了广阔的空间。博弈的生存环境就在于多个决策主体具有行为选择的可能。在证据规则缺失的情况下，司法权力就很难得到有效制约。当双方产生利益冲突之时，没有统一的强行标准可作判断，也为双方利益的妥协创造了极大的空间。制定证据规则是完善刑事法制的关键一环。

当然，我们的最终目标是要废除对司法活动的考核体制。因为一旦考核体制介入司法行为，则司法行为必然受利益之影响，司法机关就无法彻底做到完全依据法律的精神执法。但这一目标的实现不仅仅需要外部法律制度环境的成熟，更为重要的是应当关注检察权自身的符合司法活动规律的科学发展。在所有的案件中，自侦案件可以说是最为特殊的一类，因为它从侦查到批准逮捕直至的过程，完全在检察机关内部进行。虽然理论上检察机关各部门享有法律监督职权，具有相互监督义务。但当检察机关作为程序的启动方，其一旦启动刑事追诉程序必然追求有罪判决的终极目标，无法达到这一目标就意味着其决策是错误的。基于此，在自侦案件中，侦查行为一旦启动，公诉的目标在很大程度上就被设定为，相互之间的监督也成了一纸空文。在此，考核制度的存在与否对利益集团形成的影响并不明显。在追求司法公正的道路上，我们必须正视这一现实，客观地探求当前检察权理论及现实体制中所存在的问题，并且努力地去完善，从而实现在没有司法考核制度的情况下，依现有法律与制度就能确保司法公正的理想。