新公共管理刍议

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国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。著名的诺斯悖论阐明了政府在经济、乃至整个社会发展中的重要地位，同时也说明了政府职能的改善对提升国家竞争力的极端重要性。

一、新公共管理评述

从20世纪七十年代末开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，被誉为是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，它赖以建立的基础――“威尔逊－韦伯范式”无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府规模的无限扩张和政府角色的膨胀、公众对政府能力失去信心、公共支出的持续膨胀带来的普遍的政府财政危机。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论与管理模式――新公共管理，在上世纪八十年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。新公共管理是一个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。

英国是新公共管理运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国政府开始引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。美国是现代管理科学的摇篮，1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的政府。新西兰、澳大利亚被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被学术界称为“新西兰模式”。进入上世纪九十年代以后，一些新兴的工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮。以新公共管理为指导思想的改革在全球范围内展开。

当代西方以新公共管理取向的行政改革运动，在某种意义上克服了传统公共行政的弊端，有利于政府和社会的良性发展。但是，新公共管理是特定社会和一定理论发展阶段上的产物，它深受当时公共行政所面临的环境和社会需求的影响。由于不同国家和地区公共行政的实践及其理论基础各不相同，新公共管理不可能一成不变地应用于不同的国家和地区。在一些国家，由于新公共管理与本国传统的规范和价值观相冲突，即使采纳这种改革，也产生不了实际成效。

二、我国行政改革路径选择

新公共管理在改善政府形象、提高行政管理效率方面取得了举世瞩目的成绩。正因为这样，我国的一些学者试图借鉴它来推进我国的行政管理改革。实质上，我国社会主义的特殊性，使得我国社会面临的问题复杂多样，简单地套用西方新公共管理模式，可能对行政改革产生不利影响。

第一，与西方发达国家民主政治基础及政治－行政二分的政治体制不同，我国长期实行的是集中统一的政治制度。从政府管理实践来看，将政治与行政相对地进行区分有助于政府对社会实行有效的管理。实际上行政并非一味强调管理的技术和方式而排斥政治价值的指导，追求“价值中立”。因此，我国在总体框架上没有必要采取政治与行政的二分原则，只需对公共行政中的官僚制理想状态做出修正，更为现实地来对待公共行政中的行为。

第二，我国的行政组织结构与新公共管理批判的官僚制有本质的差异。我国尚处于由传统社会向现代社会转型时期，存在着市场经济不成熟、法制不完善等制约因素，加之行政传统的惯性及其他历史原因，决定了韦伯意义上的非人格化的、注重法律和程序的官僚体制并未在我国真正建立起来，我国仍处于官僚化不足状态。

第三，西方发达国家是建立在成熟的市场经济基础之上的，而我国市场经济尚处于培育发展阶段。休斯指出：“新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。它也是和精简政府、开发市场相联系的。发展中国家常常缺少市场运作的经验，市场在具备许多因素之后才能有效运转。”

从上面的分析可以看出，任何一种理论的产生都源于社会发展的需要，我们探讨西方新公共管理的演进与其哲学基础的嬗变，是对当下我国政治发展路径选择的忧思。当前，无论是学术界还是政界，关于社会转型言必称体制；关于社会治理言必称市民社会和第三部门；关于行政改革言必称党政分离，大社会小政府。但对相关理论的理解又往往不能把握其精髓。我们绝不能否认西方新公共管理理论的先进性，但对于我国的行政改革，它没有实践价值，只有启发意义。应该以理性谨慎的态度，构建一套适合自身的发展模式。

1、尽快完善相关法律制度，使行政改革在良好的法治环境中进行。我国如今还存在着较为严重的人治而非法治的现象，一些法律及必要的法规仍有待于制定和进一步的完善，政治权力还没有得到真正合理的配置，媒体的作用也有待加强。在此背景下，西方国家可能行得通的改革措施，在我国可能会面临很大的困难。为了保障我国行政管理改革的顺利进行，我们一定要高度重视社会的法制建设，为行政管理改革营造良好的法治环境。

2、政府管理应该具有哲学思维，自觉地实现对立面和谐结合，这才符合和谐发展观的要求。一是相互适应，相互协调。对立双方必须适应对方发展的需要，本身才能够更好地存在和发展；二是并举和交替发展；三是相互妥协，相互让步，求同存异。当前社会普遍存在大量非对抗性矛盾，这可以通过相互促进、相互支援、和谐结合的途径来实现。充分利用矛盾的同一性来构建社会主义和谐社会，是提高政府行政管理能力的一个重要方面。

总之，简单地照搬新公共管理只会扩大其隐含的内在矛盾。笔者认为，针对我国的行政改革，在宏观层次上应该承认当代政府改革主导方向及其必然性；在微观层次上必须走适合我国国情的内生化道路。只有植根于中国国情和社会主义市场经济体制，循着内生化发展的公共行政模式才有旺盛的生命力。