论WTO中的政府补贴
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摘要：补贴作为一种保护国内产业及促进对外贸易的非关税措施，近年来愈发受到各国政府的重视。政府的专向性补贴是为wto规则所禁止的，但是对补贴的范围以及政府的界定由于各国具体实践的不同一直有一些差异，不仅不利于国家之间的贸易往来，而且容易导致贸易摩擦。本文通过结合相关或者类似的案例来对政府补贴的范围以及补贴的主体进行相关的探讨，对其范围做一个大致的界定，以期规范我国对WTO相关规范的执行，同时便于我们合理地利用WTO的规则来积极促进我国服务贸易的发展。
关键词：WTO 补贴范围 补贴主体 SCM协议
补贴，作为一种非关税措施，补贴对于保护民族工业、刺激国内消费等方面都有重要的作用，是指“政府或任何公共机构或政府通过某筹资机制向特定企业或产业提供的财政资助以及对GATT1994第16条意义上的任何形式的收入或者支持，并因此授予一项利益，以直接或间接增加从其领土输出产品或减少向其领土内输入某产品；或对其他成员方利益形成损害的政府性措施”。因此，我国政府为帮助处于困境中的企业，进行了设立财政扶持专项资金、给予传统商品出口退税差额资助、直接补贴企业等多种政府行为。这些行为有些是WTO规则所禁止的，明确哪些是不允许补贴的有利于我国更好地制定与进出口贸易有关的法律法规。
“目前，全球已有36 个国家相继承认中国的完全市场经济地位。随着中国市场经济地位被更多国家承认，遭遇他国反补贴调查案件将会逐渐增多。”但是，鉴于我国特殊的政企关系，在很多时候并不能很好地区分究竟哪些是政府补贴，究竟哪些是市场的自由竞争行为，例如在天津油井管案中，上游企业接受的补贴被逐级计算到下游企业的产品中，其合理性是有待商榷的。因此对政府的范围做一个限定也是十分必要的。
一、补贴的概念与分类
补贴是一种非关税措施，对服务贸易具有重大的影响。根据其对贸易的阻碍作用的大小可以分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴。
（一）禁止性补贴
禁止性补贴，又称“红灯补贴”，该类补贴是WTO规则禁止的，《补贴与反补贴措施协议》（Agreemnt on Subsidies and Countervailing Measures，以下简称SCM协议 ）中明确地将出口补贴和进口替代补贴认定为禁止性补贴。由于该类补贴直接扭曲进出口贸易，因此任何成员方均不得实施该类补贴。
（二）可诉补贴
可诉补贴，又称“黄灯补贴”，该类补贴并非明令禁止，其是否违反WTO的相关规则是取决于其补贴的实际效果的，只有对贸易产生扭曲作用的或者对WTO其他成员方利益有所侵害时才是可诉的。
我国政府在向WTO作出的通知中，列举了23项补贴，例如区域性税收减免优惠、出口信贷等，这些在近年来的贸易实践中有时被他国认定是贸易壁垒，尤其是对国有企业的补贴、区域性税收减免政策等措施越来越被一些国家所诟病。
（三）不可诉补贴
不可诉补贴，又称“绿灯补贴”，SCM协议中规定了两类不可诉补贴：一种是不具有专向性的补贴；还有一种是符合特定要求的专向性补贴，包括研发补贴、贫困地区补贴、环保补贴等。
不可诉补贴有积极的外部效应，其在一定程度上可以促进贸易的长远发展，对贸易的扭曲作用较小，因此，不应被责难和采取反措施。
二、补贴的范围
WTO禁止的补贴主要是政府给予的专向性的补贴，这种补贴不仅仅是禁止性补贴，当可诉性补贴扭曲了贸易或者侵害了其他成员方的利益时也是被禁止的，近年来一些国家对于不可诉补贴中的不规范的补贴也为其他国家所诟病。
补贴是一种政府行为，它是政府通过财政实施的一种授予特定企业或者产业以一定利益的行为。SCM协议中规定了补贴的重要要素之一是财政资助。资助有以下四种情况：
（一）政府直接或者间接的资金或者债务转移
这是指政府以赠款、贷款、资本注入、免除债务等形式给予一定企业或者产业以财政资助的行为，即企业以低于市场正常价格的方式从政府那里获取利益。“如果以低于正常的市场价值获得投资、服务或者货物，或以低于正常市场条件获得贷款或者贷款担保，则可视为获得了一项利益。”值得注意的是，这里的财政资助要求的是低于市场正常价值的资助，若是提供一般商业贷款或者其他等同市场价值的帮助一般不视为补贴。
在WTO的反补贴实践中，一般不要求政府实际做出资金转移，只要是政府的行为中涉及资金的转移即构成补贴。
（二）放弃或者未征收在其他情况下应征收的政府税收
根据国家原则，一国有权决定对货物不征收税费，有权决定税制和税种。此处讨论的财政资助则是指国家放弃或者免征“原本应当征收”（otherwise due）的税费。
要确定这种免征税费的行为是否构成补贴则要具体联系一国的税制及其免征造成的实际后果。如果确实是一国税收范围内的规定，是不构成补贴的；如果在正常的税收体制下没有某种税费的减免措施，被征收者要承担与现在相比更重的纳税义务，那么即可认定这种财政资助构成补贴。就政府放弃某种税收的合理性的评价问题，笔者认为要在具体的案件中认定其是否对贸易造成扭曲或者是危害了其他成员方的利益。
（三）政府提供一起除基础设施之外的货物或者服务，或者购买货物
这种财政资助包括提供基础设施之外的货物或者服务和政府购买货物两种形式。这种补贴的形式在实践中是较容易判断的，主要依据的是政府提供货物或者服务是否是按照正常的市场交易条件进行的，低于正常市场价格的提供或者高于市场价格的购买都会被视为向特定企业或者产业授予利益。
在市场经济逐渐成熟的今天，国家一般不会通过直接提供货物、服务或者政府购买货物的方式进行财政资助。政府是否向特定企业或者产业授予专向性的利益主要是看交易的结果，而非政府直接的交付或者提供。“在美国软木案中，上诉机构认为，政府必须对‘所提供的’特定事物的可获得性拥有性有某种控制。”由此可以看出，授予权利也可以视为是政府提供的财政资助，可以构成补贴。
政府向企业购买货物的行为最典型的形式就是政府采购，正常的政府采购不属于反补贴规制的范围。“虽然WTO诸边贸易协议中有《政府采购协议》，但它并不包含关于政府采购构成补贴的特殊规则。”由此可以看出，一旦政府采购行为给企业或者产业以专向性的财政资助，即可构成补贴。
（四）政府向筹资机构支付资金，委托或者指示一私营机构履行上述三种政府职能
在贸易实践中，各国政府往往会采取一定的措施和手段规避WTO规则，因此一些国家的政府就采取向筹资机构注资这种方式来隐形地对特定企业或者产业实施补贴。这类补贴由很强的隐蔽性，基本上都是间接性补贴。
该类补贴有一下特征：其一，补贴是由政府向特定的筹资机构支付一定的资金，然后或委托或指示其代替政府向特定的企业或者产业行使一定的政府职能；其二，直接提供补贴的主体是受政府委托或者指示的私营机构；其三，该机构的行为可以视为是执行政府的职能；“其四，私营机构的行为通常应属于政府的职能，且此种做法与政府通常采用的做法并无实质性差别”。一般情况下只有满足上述特征才能被认定为是补贴，限定相对严格的判断标准是为了便于政府得以正常的行使其对经济的干预以实行一国对经济的宏观调控，而补贴则是特指具有专向性的财政资助行为。
三、补贴中主体的界定
由SCM协议第一条中关于补贴的定义可以看出，补贴的主体主要是以下三类：政府、公共机构、政府委托或者指示的私营机构。
（一）政府
政府是指一国的各级政府，即行使公共行政职能的国家机构，包括中央政府和地方各级政府。不论是中央政府制定的宏观调控或者市场规制法律法规，还是地方政府出台的各种优惠政策，只要是对特定企业或者产业实施了专向性的财政资助，即可以认为是补贴。
政府直接的资金补贴在现代市场经济条件下已经不多见了，但是通过制定法律授予权利或者减免义务来使得特定的企业或者产业获得更为优越的市场竞争地位的行为越来越普遍。这种行为同样是不符合反补贴的相关要求的，是被严格禁止的。
由于政府的补贴行为会对贸易产生最为直接也是最为严重的扭曲作用，因此政府私法及公法上的专向性的、歧视性的财政资助行为应当予以严厉的打击。
（二）公共机构
公共机构是非政府机构，但是其在一定范围内行使一部分或者全部的政府职能。“将公共机构纳入补贴的主体范围，是因为公共机构虽然在名称上、隶属上看不出与政府机构的直接联系，但是该机构实际上有可能行使政府的职权。”公共机构在对特定的企业或者产业实行专向性财政资助，且该资助在一般情况下可被视为应当是由政府的某项职能来完成的时候仍可被认定为是补贴。
一般认为，国家控制的企业、银行、事业单位也可以被认定为是公共机构。在韩国商用船舶案中，专家组就认定韩国进出口银行是公共机构。“专家组认为，韩国进出口银行是由韩国政府或其他公共机构（如韩国发展银行、韩国银行）100%所有，而且其总裁是由韩国总统任免的，这些都表明该银行由政府控制。”由此可以看出，由政府控制的国有企业、事业单位，在实施了一定的专向性财政资助的情况下可以认定为是补贴行为。
但是值得注意的是，该类主体的补贴只能在具体案件中根据其行为的实际效果具体分析，否则则会给一些非完全市场经济国家的政治和经济体制带来极大的挑战。如果片面的将国有银行或者其他国有金融机构都认定为是公共机构，那么即便是银行一般的业务行为都可能会有补贴的嫌疑，这样显然是不合理的。根据国际法委员会制定的《国家责任条款草案的规定》：“不属于国家机关的个人或实体，如果得到国家法律授权行使政府某些职能，在特定情形下，只要该个人或实体是依该授权行事，其行为依据国际法应被视为国家行为。”因此，如果国有的金融机构是在完全市场竞争的条件下实行的商业行为则不可以被认定为是行使政府的职能，商业计划不应当被列入政府行为的范畴。
（三）政府委托、指示的私营机构
当政府向私营机构注资，委托或者指示其向特定的企业或者产业实施某种政府职能所指向的行为，给予了其在正常的市场条件下不应当获取的利益或者权利时，我们可以认为这种行为属于补贴的范畴。
私营机构的范围是十分广泛的，通常所有除政府、公共机构之外的其他经济实体都可以被定义为私营机构。将私营机构纳入补贴的主体中，是因为当政府通过注资的形式委托或者指示其实施一定的专向性财政资助时，其效果是相当于政府通常的做法的。
在实践中对于这类补贴的认定尤其应当谨慎为之，因为私营机构是市场中最基础的主体之一，也是最广泛的主体，其行为涉及到市场竞争的方方面面，如若对其行为加以过多的干涉，则会在一定程度上阻碍贸易以及经济的全方位的发展。
四、结论
补贴对于保护国内产业、刺激进出口贸易等货物贸易的诸多方面有着重要的影响，因此各个国家均极力在允许的范围内对国内企业或者产业予以一定的财政资助，但是有时候一些行为则是违反WTO规则的。
随着中国经济的不断的发展，在世界贸易中的地位不断提高，“国外反补贴调查已经成为中国企业面临的新挑战”⑥国家在扶持国内企业和产业发展的时候应当严格依照WTO的相关规则，制定出符合我国体制和国情的政府宏观调控和市场监管措施。
笔者认为，我国政府在多哈回合的谈判中，应当就我国的具体实践提出关于国有金融机构商业行为的定性、私营机构的行为定性、环保补贴等问题的一些建议，为我国经济的发展争取更多的有利空间。
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