加强基层动畜牧行政执法的思考
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【摘 要】畜牧行政执法事关畜牧业的发展、畜牧业经济环境的优化和广大农民的切身利益。强化畜牧行政执法工作，是农村、农民增收奔小康的重要保障。为了认真贯彻落实《畜牧兽医行政及行政法》精神，全面促进基层畜牧业的发展步入法制轨道，推进畜牧业快速健康协调发展，让法律、法规和政策更好地为“三农”服务。笔者对加强基层动物防疫监督执法提出一些建议。
1 基层畜牧执法存在的问题
1.1 基层执法机构不健全，执法人员业务素质低
目前，部分地区畜牧兽医行政管理部门没有专业执法机构。有的委托事业单位执法；一些检疫人员身份就是“农民工”，无工资，没有编制，执法后果约束力小，责任心不强。在编在岗人员学历层次、整体文化技术水平偏低，子承父业或跟师学艺进入乡镇畜牧兽医站的，没有通过系统地专业知识培训不在少数。人员业务素质低，服务质量不高，达不到畜牧业科技发展的要求。检疫执法人员是从兽医站经过考试考核聘用的人员组成的，素质相对较好，但水平仍然参差不齐，时有免、检疫不遵守操作规程和买卖“标识”、“证明”的违规现象，没有更好地服务于“三农”，维护社会公共秩序。
1.2 执法经费没有保障，执法人员工作强度大、条件差、待遇低
一些地方由于财政困难，畜牧行政执法经费没有列入财政预算，经费不足导致执法工具、手段落后，严重限制了畜牧执法工作的正常开展。基层兽医职工要承担全县几十万头牲畜、数百万万只家禽的防疫检疫任务，涉及千家万户，工作到圈舍，注射到每头（只）畜禽，人均几万余头（只）之多，防疫员边打针边收费，工作量和收费难度大，又增加了填写免疫证、挡案和佩带耳标等工作量和防疫成本，收费仍然执行的是1992年的收费标准，相对收益减少。工作条件差，社会地位低。乡镇畜牧兽医站有专用办公室的很少。缺少必要的办公设施，应急能力极为低下。多数站集体房屋不如普通农房，职工常年深人到农户、工作在圈舍，与畜禽打交道，集累、脏、臭于一身，要承受繁重的工作和社会舆论双重压力，自感地位卑微，心灰意冷。
1.3 处罚执行力度不强，增加了执法难度
目前，处罚执行不到位和执法对象暴力抗法的现象时有发生，由于管理部门受自身条件的限制，无法解决上述问题。另外，由于执法范围限于本地，只能对本地的生产经营者实施监督管理。
基层农民科学文化程度底，法律意识淡薄，增加了执法难度。尽管通过电视、报纸、街头宣传和政府（通告》等形式大力宣传畜牧法律、法规，但防、检疫法律意识仍然不强，有部分养殖户不愿意或拒绝接受防疫；经营者只顾经济利益，不顾社会公共利益，千方百计逃避检疫，导致防、检疫难度大，漏防、漏检现象突出，特别是农民自养自用动物产地检疫率低，是广大农户的身体健康和动物疫病传播隐患。
1.4 执法成本高，力度不大
畜牧部门为农村经济的发展壮大做出了巨大的贡献，但在行政执法实践中体现为弱势行业，一是由于建国后畜牧行政法律、法规颁布较迟，工作起步晚；二是由于社会的偏见，导致畜牧部门独立执法力度和地位低，需要其他部门的协助和配合，三是法律、法规在畜牧系统内部形成一机构一法（规），多头执法，分散执法的格局。既增加财力、人力支出，又不能形成合力，降低了执法力度，增大了执法成本。
1.5 行政处罚事实不清、程序违法
一是立案程序不规范。适用一般程序和听证程序的处罚案件应当履行立案程序。二是调查取证不规范。调查取证是行政处罚的关键环节，必须全面、客观、公正，应该排除干扰，符合法定程序。三是证据处理不规范。《行政处罚法》第三十七条对证据先行保存作出了明确规定，但在实际执法中，一些案件证据先行登记保存不履行审批程序，或不完整履行审批程序。四是行政强制措施不规范。查封、扣押、冻结属行政强制措施，实际执法时有的超越法定权限，无任何依据而实施查封、扣押、冻结等强制措施；有的在实施中对查封、扣押的物品数量、质量不做详细记载，不向当事人交待查封扣押的时间、地点。五是调查终结程序不规范。具体办案人员调查终结，应对案件的违法事实做出认定，同时根据法律依据提出处罚建议，报案件审核机构审核及领导审批，形成拟作处罚的意见。
1.6 执法手段滞后，不适应新形势、新任务的要求
检疫基础条件和设备差，畜牧部门无法严格执行动物防疫法律、法规和政策。报检点和公路监督检查站没有配置必要设备和修建隔离观察圈舍，县级动物疫病诊断室无法正常开展工作，检疫工作基本停留在感官鉴定上，无法准确对动物疫病通过实验室作出定性判断。
2 加强我县畜牧行政执法的建议
2.1 加强法制宣传教育，提高畜牧依法行政意识
加大媒体宣传力度。运用多种形式开展法律法规的宣传，营造浓厚的社会氛围，要让畜牧行政执法人员和饲料兽药生产、经营、使用者都明白自己的权利义务，既有利于畜牧行政执法人员依法行政，更有利于行政相对人监督执法行为，维护自己的合法权益。
2.2 建立畜牧执法人员资格准入制度，确保执法队伍整体素质的不断提高
职业化的畜牧执法人员必须具备3种基本素质：深厚的法律基础和专业执法知识；娴熟的执法职业技能；优秀的职业道德操守。该制度包括职业准入考试、选拔录用程序、岗位任职条件等内容，为实现畜牧行政执法职业准入控制，科学、公正、客观评价和选拔专业执法人才，全面提高畜牧执法队伍的整体素质，建立一支能严格依法执业的专职化、职业化畜牧行政执法队伍。
2.3 强化畜牧执法监督，健全畜牧执法监督体制
2.3.1 完善行政管理机关内部监督机制
需要进一步建立和完善行政许可、行政复议、行政处罚、行政强制等制度。健全案卷评查制度，建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。
2.3.2 实行畜牧行政执法责任制和评议考核制
明确划分畜牧行政执法机关的职权，把执法责任层层分解落实到畜牧执法人员；将执法任务、执法标准和执法程序具体化，使依法行政经常化、规范化；建立健全以畜牧兽医部门主要领导承担责任为核心的执法过错追究制度、廉政勤政制度、执法人员考核奖惩制度，切实做到执法主体到位，目标措施到位，保证措施到位，确保法律、法规的正确实施。
2.3.3 完善并严格执行行政赔偿和补偿制度
要按照国家赔偿法实施行政赔偿。依法从财政支取赔偿费用，保障养殖户、法人和畜牧合作组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商及和解制度。建立健全畜牧执法行政补偿制度。