中央政府与地方政府在耕地保护中的演化博弈
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摘要：作为最重要的农业生产资料，耕地在保障国民经济健康有序发展的同时，对维护国家粮食安全、保证社会和谐以及保全生态环境起着至关重要的作用。当前节约集约用地已成为转变经济增长方式的重要抓手，耕地保护已成为一项重要国策。然而，在中央政府付出了巨大的财政补贴和成本之后并未达到应有的效果。本文借助演化博弈方法并以耕地价值为基础构建中央政府与地方政府策略互动的支付矩阵，探究其动态演化过程。研究结果表明中央政府长期单纯地对地方政府耕地保护进行激励或惩罚作用不大；中央政府即使在短期内可以通过加强惩罚力度和提高奖励来促使地方政府对耕地进行保护，但地方政府经过长期的系统博弈演化仍会趋于不保护耕地。
关键词：中央政府；地方政府；耕地保护；耕地价值；演化博弈
中图分类号：F323文献标识码：A
收稿日期：2016-06-23
作者简介：张长青（1964-），男，哈尔滨人，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，研究方向：数量经济学；陈东旭（1992-），男，兰州人，黑龙江大学经济与工商管理学院研究生，研究方向：产业经济；李晓亮（1991-），男，黑龙江依兰人，黑龙江大学经济与工商管理学院研究生，研究方向：产业经济。
基金项目：黑龙江省经济社会发展重点研究课题，项目编号：15024；国家社科基金项目，项目编号：14BJY108；黑龙江省教育厅新农村科技服务计划项目，项目编号：1155xnc209。
改革开放以来，我国农村耕地所有权与经营权的分离极大地提高了农村生产效率，农村经济得到了迅猛发展。但是，由于农村耕地的比较收益低下，随着经济改革的不断深化，耕地资源逐年减少已是不争的事实，这种趋势给社会带来了不良后果：一是城镇化进程不断侵占耕地，而城市土地使用效率低下和土地闲置现象普遍，耕地资源浪费严重；二是农村耕地资源的大量流失致使直接依附于耕地的农民利益受到侵害，激发了社会矛盾与冲突，损害了政府的威信；三是中央政府不断增加耕地资源配置效率的制度供给，增加了政府监督、查处等行政协调成本以及市场协调成本。基于耕地价值的角度，本文运用博弈理论分析中央政府与地方政府在耕地保护过程中的得失，试图为我国的耕地保护提供一个新的观察视角。
一、耕地保护与耕地价值构成的测算
关于耕地保护问题，国内相关学界围绕耕地保护制度和政策展开研究时，主要着眼于对各级政府在耕地保护过程中追逐局部利益的表层机理和目前制度框架下存在的外因障碍进行分析；同时，针对各利益相关主体在耕地保护过程中的本身意愿，以及在这一意愿支配下的博弈行为进行研究也有涉及。但是，明确耕地资源价值，以耕地价值为基础分析中央政府与地方政府的行为博弈研究却鲜有涉猎。耕地保护的操作过程涉及多个利益主体，由于各利益主体的社会地位及其决策、监督和信息存在差异，使各利益主体在围绕耕地保护博弈中的行为以及诉求各不相同。由于中央政府和地方政府的效用函数、利益诉求和政策取向非一致性，以及在耕地价值的认识上存在的差异，中央政府和地方政府在保护耕地过程中的博弈是导致耕地保护政策呈现效率低下的主要原因。
目前，国内学界对于耕地价值构成还没有形成统一观点，但进行了一些有益的研究。如蔡运龙等（2006）认为耕地资源应包括经济产出功能、生态服务功能以及社会保障功能，与其相对应的经济产出功能用耕地的市场价值来度量，并尝试性用市场价格来评估耕地资源的生态服务功能和社会保障功能[1]。本文借鉴其耕地资源价值评价方法（见图1），把耕地资源价值界定为经济产出价值、社会价值（包括社会保障价值和粮食安全保障价值）和生态价值，并以此构建征地补偿标准，计算公式表示为：
VG=V1+V2p+V2q+V3（1）
其中VG代表单位面积的耕地价值，V1代表单位面积耕地的经济产出价值，V2p代表单位面积耕地的社会保障价值，V2q代表单位面积耕地的粮食安全价值，V3代表单位面积耕地的生态价值。
（一）耕地价值中的经济产出价值
耕地资源的经济产出价值是指耕地作为农业生产资料的市场价值，它既是耕地发挥生产资料这一最基本功能的价格体现，也是耕地个人权利价值的重要组成部分，包括农产品纯收益价值和农产品社会平均利润修正值，计算表达公式为：
V1=（Rn+Rm）/R（2）
其中，Rn是耕地的农产品纯收益；Rm是政府对于耕地的补贴；R为贴现率，计算全国的单位面积耕地产出值，可得V1829万元/公顷。
（二）耕地价值中的社会价值
1.耕地的社会保障价值。我国耕地的社会保障价值是农民生存安全保障权利的价值体现，耕地具有代替政府的社会保障资金而承担保障农民个人生存和后代延续的最基本价值，也是耕地所有权在农民生存安全上的体现。目前，我国在城市建立了基本的社会保障体系，而农村的社会保障体系并不完善，耕地对于农民而言是一种重要的社会保障资料。计算表达式为：
V2p=Er/（S×R）（3）
Er=（P1×Eu）/P2（4）
其中，Er为计算出的政府为农村居民个人提供的社会养老保险金；S为人均耕地面积；R为贴现率；Eu为政府为城镇居民个人提供的社会基本养老保险金；P1为农村居民家庭人均收入；P2为城镇居民家庭人均收入。根据中国统计年鉴（2012），Eu为15 56179亿元，P1为10 990元，P2为26 958元。根据式（4）计算得到Er为6 344亿元，全国耕地面积为12 17159万公顷；按35%的贴现率折算，根据式（3）得出全国单位面积耕地的社会保障价值为1489万元/公顷。
2耕地的粮食安全保障价值。耕地的国家粮食安全保障价值是指中央政府从国家粮食安全战略考虑，通过土地利用规划、实施土地整治等方式，确保耕地数量和质量得以实现的价值部分。由于当前耕地的生产资料价格不能体现国家每年对耕地保护的支出，故国家保护耕地的支出需要通过国家对占用耕地收取的费用和保护现有耕地所必要的耗费计算[2]，计算表达式为：
V2q=（W+Z）（5）
其中W为国家对占用耕地收取的费用，Z为保护现有耕地所支出的费用。
国家对占用耕地收取的费用主要包括耕地占用税，新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费等。根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（2008），耕地占用税的税额按实际占用的耕地面积（以县为单位）计税，2008年全国人均耕地面积为135亩/人，算数平均税率为24万元/公顷。根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（1999），本文选取第9等的17万元/公顷作为全国新增建设用地有偿使用费标准，选取10万元/公顷作为全国耕地开垦费标准，W24+17+10=51万元/公顷。保护现有耕地所支出的项目主要有灾毁耕地的复垦费用、基本农田指示牌费用，以及耕地的遥感动态监测费用等，Z值为0008万元/公顷，由于Z值过小，在此忽略不计。
综上，全国单位面积耕地的粮食安全战略价值为：V2q51万元/公顷。
（三）耕地价值中的生态价值
国际上对于生态资产价值的确定主要是运用个人消费偏好和替代原理为评估理论基础，本文采用支付意愿（WTP）来测算，计算公式如下：
V3=∫0TmaxdT1+exp（-α0-βX-cT）（6）
其中V3为单位面积耕地的生态价值，X为影响受访者支付意愿各变量的平均值，β为除投标量外其他影响因素变量的回归系数，T为设定的投标值，c为投标值变量的系数。根据唐建（2013）测算[3]，城市居民对于耕地环保价值的支付意愿为3092元/（人/年），根据中国统计年鉴（2012），全国城镇人口数为71 182万人，全国耕地面积为12 17159万公顷。在WTP方法下，2012年全国耕地资源生态价值为1 80827元/公顷，按35%贴现率折算，全国单位面积耕地的生态价值为517万元/公顷，由此可得全国单位面积耕地价值为829+1489+51+517=7935万元/公顷。
二、中央政府和地方政府有关耕地保护的博弈
中央政府是耕地保护政策的制定者和耕地保护行为的最终监管者，对于保护耕地的利益诉求主要来源于经济价值、生态价值以及社会价值。中央政府对于耕地保护的目标是实现土地资源的均衡有序利用和经济社会的可持续发展，其决策是以全社会福利最大化为原则的，也是按照总体收益最大化行为规则制定耕地保护政策的。作为区域经济发展和地区资源的保护主体，地方政府既是耕地保护政策的直接执行者，又是耕地转让的直接利益获得者，地方政府的行为选择是耕地保护政策能否实施得当的关键性因素。地方政府有关耕地保护的行为决策往往与中央政府目标相左，这主要源于社会整体的福利最大化并不意味着每一个区域的福利最大化，区域经济发展目标的内在要求驱动地方政府在招商引资过程中往往选择廉价提供土地，地方政府过度注重耕地的转让以达到财政增收的现实需要。另外，地方官员受财政、经济竞争激励和软预算约束的影响，而具有政治晋升和政治收益的双重特征[4]，在以GDP为主要考核指标的体制下具有强烈推动本地经济增长的愿望。因此，地方政府与中央政府的互动博弈成为影响我国耕地保护政策能否有效实施的关键性因素之一。
基于中央政府与地方政府之间的行为选择及其策略组合进行演化博弈分析，现就中央政府和地方政府的博弈作出如下假设：
博弈参与主体：中央政府和地方政府，双方皆为有限理性。
行为策略：中央政府有两种策略行为可供选择：一是“重视耕地保护”，即根据耕地价值完善惩罚手段和激励机制；二是“不重视耕地保护”，即对现有状态消极默许。地方政府的有两种策略行为选择：一是“保护耕地”，即地方政府认真执行中央政府的耕地保护政策，对耕地进行保护；二是“不保护耕地”，即在中央政府明令禁止的情况下，依然违法或违规转让耕地。
行为策略选择比例：在博弈初始阶段，假定中央政府选择重视耕地保护的比例为p，而选择不重视耕地保护的比例为1-p；地方政府选择保护耕地的比例为q，选择不保护耕地的比例为1-q。其中，p与q皆为时间t的函数。
效用分析：中央政府的效用即意图通过保护耕地所达到的目标，是通过对现行制度进行改革性创新，提供集约使用耕地的激励机制，提高耕地资源的配置效率，即通过能充分实现耕地价值的制度创新，保障社会稳定、维护粮食安全战略，保护生态环境。地方政府的效用，一是尽可能在政策允许范围内获得耕地征用收入，以充实地方财政；二是通过执行中央政府的指令获取政治绩效。
博弈双方的收益矩阵见表1。其中，M为在地方政府选择保护耕地时中央政府的收益，M=V2p+V2q+V3；E为中央政府给予完成区域内粮食产量和绿化面积指标的地方政府财政补贴和政治嘉奖；F为中央政府对违规的地方政府处以的政治处罚；r为中央政府对地方政府转让耕地所得的处罚比例；N=Ps-Pb，其中Ps为土地市场价格，Pb为征地补偿价格；α为土地有偿使用费上交中央财政的比例，1-α则为土地有偿使用费留在地方财政的比例；r（1-α）N为中央政府对违规的地方政府处以的罚款；C为地方政府为保护耕地所付出的成本。
表1中央政府和地方政府博弈的收益矩阵
中央政府x[][ZB（]地方政府y
保护（q）不保护（1-q）
重视（p）
M-E，E-C
αN+r（1-α）N+F-E，（1-r）（1-α）N-F+E
不重视（1-p）
M，-C
αN+r（1-α）N，（1-r）（1-α）N
中央政府选择重视耕地保护的期望收益为：
EUxp=q（M-E）+（1-q）[αN+r（1-α）N+F-E]=qM+αN+r（1-α）N+F-E-qN-qF
中央政府选择不重视耕地保护的期望收益为：
EUx1-p=qM+（1-q）[αN+r（1-α）N]=qM+αN+r（1-α）N-qL
中央政府在混合策略下平均期望收益为：
EUx=pEUxp+（1-p）EUx1-p=pF-pE-pqF+qM+αN+r（1-α）N-q[αN+r（1-α）N]
得出中央政府选择重视耕地保护的复制动态方程为：
dxpdt=p（EUxp-EUx）=p（1-p）{（1-q）F-E}
当dxpdt=0时可以得到中央政府的全部稳定状态：p*=0，p*=1。
地方政府选择对耕地进行保护的期望收益为：
EUyq=p（E-C）+（1-p）（-C）=pE-C
地方政府选择不保护耕地的期望收益为：
EUy1-q=p[（1-r）（1-α）N-F+E]+（1-p）[（1-r）（1-α）N]=pE-pF+（1-r）（1-α）N
地方政府在混合策略下平均期望收益为：
EUy=qEUyq+（1-q）EUx1-q=pE-pF+（1-r）（1-α）N-qC+pqF+q（1-r）（1-α）N
得出地方政府选择对耕地进行保护的复制动态方程为：
dyqdt=q（EUyq-EUy）=q（1-q）[pF-C-（1-r）（1-α）N]
当dyqdt=0时可以得到地方政府的全部稳定状态：q*=0，q*=1。
（二）博弈的动态演变趋势及稳定性
综合上述分析得到系统的五个均衡点：（0，0），（0，1），（1，0），（1，1），（p*，q*），其中p*=L+CF，q*=1-EF。根据Friedman[5]提出的方法，演化系统均衡点的稳定性可由该系统的Jaconbian矩阵的局部稳定性分析得出，系统的Jaconbian矩阵为：
J=K（p）pK（p）q
L（q）pL（q）q=（1-2p）[（1-q）F-E]-Fp（1-p）Fq（1-q）（1-2q）{pF-C-（1-r）（1-α）N}
为了使博弈分析结果更具说服力，现代入具体数值进行分析。由于耕地的社会保障价值V2p=1489万元/公顷，粮食安全价值V2q=51万元/公顷，生态价值V3=517万元/公顷，所以M=7106万元/公顷。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004），征地补偿价格有两种确定方法：一是按耕地前三年平均年产值，二是按耕地粮食产量的前三年平均年产值。根据王仕菊（2008）计算耕地平均年产值16 1959元/公顷，乘以耕地租赁年限30年，征地补偿价格Pb为486万元/公顷。
根据《全国工业用地出让最低价标准》（2006）来确定耕地的市场价格，全国耕地的平均市场价格Ps约为100 万元/公顷[6]。根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》（1999），土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%上缴地方财政。即α=03，1-α=07。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）对于违反《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定的处以罚款，罚款额为非法所得额50%以下。本文以违法所得额的50%作为处罚标准，即r=05。根据雅克比矩阵的局部稳定分析法，对这5个均衡点进行稳定性分析，显然（p*，q*）一定不为ESS。结合参数F的取值范围，分析不同情况下4个局部均衡点成为ESS的可能性。
（三）博弈结果分析
1.当F>E且F>1799+C时，局部均衡点稳定性分析如表2所示。当参数间满足中央政府给予不保护耕地的地方政府的政治惩罚大于给予保护耕地的地方政府的财政补贴和政治嘉奖，同时大于地方政府在中央政府不重视耕地保护下选择不保护耕地的收益与地方政府为保护耕地所付出的成本之和时，中央政府和地方政府都无法趋向于一个稳定点。
2.当F>E且F
3.当F1799+C时，局部均衡点稳定性分析如表4所示。当参数间满足中央政府给予不保护耕地的地方政府的政治惩罚小于给予保护耕地的地方政府的财政补贴和政治嘉奖，且大于地方政府在中央政府不重视耕地保护下选择不保护耕地的收益与地方政府为保护耕地所付出的成本之和时，中央政府的行为选择将全部趋向于不重视耕地保护， 地方政府群体的行为选择将全部趋向于不保护耕地。系统演化过程如图3所示，系统从任何初始状态出发都将收敛到O（0，0）。
4.当F
综合上述4种情况的分析，系统演化稳定策略ESS为O（0，0）和B（1，0），不难看出无论F与E和1799+C的大小关系如何，中央政府和地方政府的演化博弈始终都不会趋向于均衡点A（0，1）与C（1，1），即使中央政府以p=1的概率选择重视耕地保护，在初始阶段达到均衡点C（1，1），但在该均衡点的局部均衡是不稳定的，系统演化的长期均衡趋向于均衡点O（0，0）或B（1，0），即所有地方政府都趋于选择不保护耕地。
三、结论与政策建议
通过演化博弈分析可以看出无论中央政府选择何种策略，地方政府都会逐渐演化为选择不保护耕地。即使中央政府在短期内可以通过加强惩罚力度、提高奖励来促使地方政府加强耕地保护，但经过长期的博弈，地方政府仍会趋于不保护耕地，且通过转让土地来达到财政增收的目的。这说明中央政府长期单纯地对地方政府耕地保护进行激励或惩罚作用不大，即现行政策存在短期性和低效性。这就应证了目前各地方政府过度追求耕地的转让价值，地方官员不仅利用转让耕地来获得财政收入，在以GDP为主要考核指标的体制下，也往往倾向于转让耕地来促进本地经济增长从而获取政治嘉奖。究其原因，一是中央政府和地方政府在现有耕地保护制度下往往有不同的目标选择，目标偏离的主因在于耕地的社会价值和生态价值，这导致了中央政府在耕地保护过程中采取简单强制行政指令手段的失效。二是耕地保护的操作过程涉及多个利益主体，将耕地保护博弈局限于中央政府和地方政府间，仅靠中央政府对地方政府的约束管理，虽然在局部地区短期内可以促使地方政府对耕地进行保护，但是从长期看仍然难以达到保护耕地的目标。因此，为实现对耕地进行保护的目标，应在以下方面进行制度改进。
第一，中央政府首要的任务是明晰耕地保护的责任，将实现耕地的社会价值和生态价值纳入对地方政府的政绩考核体系，以期实现两者目标一致化。
第二，中央政府必须对现有制度进行改进，同时应注重地方政府在制度供给中的重要作用。由于耕地保护政策效率的低下，中央政府和地方政府追求目标发生偏离的现象是一种制度非均衡表现。目前，中央政府不断加大耕地保护政策的制度供给，在非均衡发生时存在经济盈利的机会条件下就会出现制度变迁的过程（曲福田等，2002）。
第三，地方政府作为耕地保护政策的执行者也是最直接的受益人，土地收入已成为地方政府的重要财政收入来源。因此，要运用市场机制来提高配置耕地资源，改变目前地方政府作为建设城市建设用地的实际经营者和土地实际拥有者的角色，以彻底杜绝地方政府廉价征用耕地，然后高价出让耕地的经营管理制度，减小地方政府以行政方式违反规划批地获得收益的激励。
第四，重视对用地单位、农村集体组织和农户在耕地保护中的地位，给予农户和农村集体组织更多的政策支持，彻底解决耕地资源产权主体界定不清的问题，以期合理分配耕地占用收益。
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