《俄罗斯2011―发展旅游业联邦专项纲要构想》浅析
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摘要：2010年7月，俄联邦政府正式批准了《俄罗斯2011-2016年发展旅游业(境内游和出境游)联邦专项纲要构想》(草案)，这个纲领性的专项文件有助于加快俄罗斯旅游业的发展，拉动经济的增长。但同时，这一《构想》在执行过程中也面临着一些困难，如资金难以保障，旅游业基础薄弱，多头管理难以协调，相关部门滞后难以与旅游业发展同步，广告投入少等。
关键词：俄罗斯；旅游业；专项纲要
中图分类号：F595.129 文献标志码：A 文章编号：1008-0961(2011)02-0024-04
2010年7月，俄联邦政府正式批准了《俄罗斯2011―2016年发展旅游业(境内游和出境游)联邦专项纲要构想》(草案)(以下简称《构想》)。制定《构想》的法律依据是1996年11月24日俄联邦政府批准的《俄联邦旅游活动基本法》(补充和修改版)、《2015年前俄联邦旅游发展战略》和2009年6月19日俄联邦政府总理普京批准的《2009年俄联邦政府落实反危机纲要》的一系列实际措施。
这个关系到俄罗斯旅游业未来发展前景的纲领性文件刚一出台就引起了俄国内有关人士的广泛关注。本文在研究《构想》和俄罗斯国内外媒体最新相关报道的基础上，对制定《构想》的动冈、执行目标和前景进行了初步分析，得出了几点结论。
一、制定《构想》的基本动因
俄罗斯制定和实施《构想》的基本动因是顺应世界经济发展的趋势，借鉴发达国家和旅游大同的经验，在联邦财政和地方财政的大力扶持下，充分利用本国多种旅游资源的优势，促进国内和国际旅游业的同步发展，培育国家和地方经济的新增长点，使俄罗斯尽快跻身于世界旅游大同和强国之列，进而提高其经济实力和在世界经济中的地位。
(一)借鉴发达国家和旅游大国的经验，加快旅游业的发展，提高其对国家经济的拉动作用
早在20世纪90年代，旅游业就被确认为世界第一大产业。它对国民经济的贡献超过了传统的钢铁、汽车等产业。旅游业也是世界各国和各地区经济发展的主要动力之一。在后金融危机时期，各国都在加快发展旅游业，推动全球经济的复苏。根据联合国世界旅游组织2011年1月在两班牙首都马德里举办的旅游展览会上的信息：2010年全世界国际旅游的人数增加了6.7％，就入境游客的数量而言，排在前二三位的分别是美国、法国和中国，这三个国家在2010年世界国内生产总值的排名中分别排在第二、二、六位。
据联合同世界旅游组织预测，世界旅游业的平均收入占各国内生产总值的10.4％。有些国家这个部门的贡献率更高，如克罗地亚为19％、西班牙为18.2％、澳大利亚为15％。与此同时，2008年俄罗斯的这个指标仅占罔内生产总值的2％，2010年占3％；2011年较为乐观的预测指标也只能超过3％。显然，俄罗斯与经济发达国家和旅游大国相比仍有很大差距。
俄罗斯要想根本改变旅游业的落后状况，提高旅游业对国家经济的拉动力，仅仅采取某些措施是不够的，必须制定和执行长期的、综合性的旅游业发展规划。
(二)挖掘和利用丰富的旅游资源，壮大国家和地区发展旅游业的优势
俄罗斯是一个幅员辽阔的国家，其国土包括欧洲和亚洲两部分，旅游资源不仅非常丰富，而且具有明显的多样性。全国的名胜古迹数以千计，有30多个同家级自然公国、约2 000个博物馆、80余个自然保护区，几处名胜已被联合国教科文组织列入世界文化及历史遗产名录。就自然遗迹和历史古迹的数量而言，俄罗斯在世界上133个同家中分别位居第5和第9位。俄联邦体育旅游和青年政策部部长维塔利・穆特科曾援引世界旅游组织的资料说，俄罗斯在自然资源和文化潜力方面排名世界第5位。但是，由于对旅游资源的开发和利用非常有限，冈而这些资源并没有构成俄罗斯旅游业的竞争力，它在旅游领域的竞争力方面仅排在世界的第69位。而制定《构想》的出发点之一就是充分挖掘各种旅游资源，在实现旅游资源整合和优化的基础上形成强大的竞争力。
(三)发挥中央和地方两个积极性，以联邦专项纲要构想的形式确定旅游业在国家和地方经济中的重要地位
尽管俄罗斯的旅游资源丰富，但长期以来旅游业发展仍很滞后，原因之一就是联邦中央和各联邦主体对其重视不够，政策扶植和财政倾斜缺失。
据2010年11月克里姆林宫新闻处的消息，俄联邦总统梅德韦杰夫签署了一项联邦法律，该法律要求同家政府机构创造良好的氛围发展各联邦主体的旅游业。这项法律还规定各联邦主体应采取实际措施优化旅游基础设施，以旅游业的发展创造新的就业岗位。
俄联邦政府批准实施《构想》，这就证明发展旅游业已经被提到国家发展经济的重要日程，并以法律文件的形式确定了旅游业是国家经济不可或缺的组成部分。2010年11月梅德韦杰夫总统批准的相关联邦法律，为俄罗斯各联邦主体旅游业的发展提供了重要的法律保障，同时又能狂很大程度上调动地方发展旅游业的积极性，加快各联邦主体旅游基础设施的发展。可以说，这两个重要文件的制定和实施为各联邦主体发展旅游业提出了明确的优先方向，即创建发展旅游业的良好环境。毋庸置疑，这有助于动员国家和地方两种旅游资源，利用联邦财政和地方财政两条筹资渠道，充实和加固发展旅游业的基础。
俄体育旅游部旅游活动和国际合作司司长娜杰日达・纳季娜说，各地区对旅游业的关注都在日益增强。几年前，地方政府对旅游业不很重视，现在大多数地方官员都意识到发展旅游业可以得到重要的经济效益，提高居民就业率，保障收入的增加和提高居民的生活质量。制定和实施地方专项纲要是发展旅游业的重要手段。目前，俄罗斯各联邦主体已经通过了45个这样的纲要，还有20个正在制定中。
二、实施《构想》的具体目标
为提高《构想》这个纲领性文件的可操作性，俄联邦政府有关方面专门成立了一个学术界、实业界和政界人七参加的工作小组，专门负责制定《构想》(草案)的日常性工作，在其制定过程中还邀请俄罗斯工商会、企业家联合会和科研单位等各方面的专家和学者，进行了多次论证、补充和修改，形成了《构想》(草案)。俄罗斯业内人士认为这个《构想》的主要特点之一是目标明确而具体。
(一)从总体目标来说，要彻底改变俄罗斯旅游业落后的状况，力争在十年甚至更短的时间内使其跻身世界旅游十强国家的行列
2011年3月7日，世纪经济论坛在其总部日内瓦公布了一份题为《21世纪世界各国旅游业竞争力》的报告，其中列出了对外同游客最具吸引力的10个同家，它们是瑞士、德同、法国、奥地利、瑞典、英同、美国、加拿大、两班牙和新加坡。如前所述，俄罗斯目前只排名第69位，远远落后于上述国家。
按照《构想》的规定，俄罗斯应采取多种措施优化国内旅游环境，提高其对同内外游客的吸引
力，尽快赶上或超过上述国家。须强调的是，俄罗斯与世界旅游强国的差距并不仅仅表现在国内旅游环境的吸引力上。
(二)壮大本国的旅游产业，提高对旅游者的吸引力，实现本国和外国游客数量的同步增长
游客数量的增加和旅游业的收入有直接关系，也是旅游业发展水平的一个重要标志。俄体育和旅游部官员曾对媒体谈及实施《构想》的基本目标之一就是加快扩大国内外游客的规模，“如果这个《构想》能够顺利落实，那么到2016年国内游客和外国游客的总量将达到7 730万，否则这个数字将大打折扣，最多才能达到5 790万”。到2017年来俄罗斯的旅游者将超过当前水平的50％，每年仅外国游客的接待量就有望达到1 200万～l 700万。
(三)以旅游业的发展带动相关行业的发展
旅游业是服务贸易的重要形式之一，综合性强、关联度高、拉动作用突出，囊括了“行、游、住、食、购、娱”六大产业要素，涉及30多个经济部门，直接和间接影响100多个细分行业，旅游带动就业的比例达到1:4.3。实施《构想》，不仅能加快旅游业自身的发展，还能带动相关行业的发展。据世界旅游组织公布的数据，目前旅游经济总量占全球国内生产总值的10％以上；旅游业就业人数占就业总人数的8％以上，成为吸纳就业人数最多的行业之一。据业内人士评估，一俟《构想》实施，仅旅游业的从业人数就将增至200万，同时，相关的宾馆、餐饮、商服和交通运输等行业都能提供新的就业岗位。这必将减少俄罗斯的失业人数，缓解劳动力市场的就业压力。
三、《构想》执行过程中可能遇到的困难
俄联邦政府批准实施《构想》，表明发展旅游业已经被提到政府的重要日程上，这是实现《构想》目标的基本保障和前提。但是，还必须看到这个纲要在执行过程中将面临很多实际困难。
(一)资金来源渠道多，难以保障及时到位
《构想》是一个耗资巨大的综合性纲要。据俄媒体报道，实施纲要需要资金3 320亿卢布，约110亿美元，仅次于东西伯利亚一太平洋输油管道项目的成本。这些资金主要依靠以下途径筹集：联邦中央预算拨款占28.9％，约960亿卢布；地方财政出资占7.5％，约250亿卢布；预算外资金占63.6％，约2 110亿卢布；其他来源的资金30多亿卢布。
实施《构想》需要大量资金，加之筹资渠道多，因此无论哪个渠道出现了堵塞，都会影响资金的及时到位。其中联邦预算和地方财政的出资与整个经济走势有直接关系，而且也直接影响其他渠道的资金来源。从目前情况来看，世界经济和俄罗斯经济虽然趋向好转，但其发展前景也存在着许多不可预见性。更重要的是，预算外的2 110亿卢布的巨额资金将如何筹措到位也充满了变数。
(二)俄罗斯旅游业的起点太低，加快发展的基础薄弱
俄罗斯旅游业发展缓慢，主要表现是它在全球旅游业总份额中的比重过小，国内和同外游客的数量较少，对国家经济的贡献率很低。据2005年4月圣彼得堡华人协会网的消息，俄罗斯旅游业只占全球旅游业总份额的1％，接待游客的数量在欧洲各国中仅排在第13位。又据2009年世界旅游和旅行理事会的报告，旅游经济对全球国内生产总值的贡献为6万亿美元，约占10.6％，而目前旅游业占俄罗斯国内生产总值的份额仅为2％～2.5％。
这里着重比较一下俄罗斯接待国内外游客的数量与《构想》目标的差距。
2010年10月7日，俄罗斯体育旅游与青年政策部剐部长娜杰日达・纳津娜在黑海经济合作组织国际会议上谈到《构想》的执行前景时说，到2016年俄罗斯就可以接待4 000多万外国游客，同时，每年还可以向5 000万本国公民提供旅游服务。
俄罗斯体育旅游与青年政策部的资料表明，目前国内游客的数量为3 200万人，2009年仅有210万外国游客光顾了俄罗斯。而作为世界著名的旅游目的地国法国，最近几年年均接待外国游客7 000多万人次，超过了本国人口。由此可见，俄罗斯要想在五年的时间里实现游客的大幅度增长绝非是件轻而易举的事情，特别是要实现外国游客的持续翻番增长，其难度更是不言而喻。
(三)《构想》管理者多，难以协调和形成合力
俄媒体披露，俄体育旅游部、地区发展部和俄罗斯旅游公司是《构想》的国家发包人，这实际上是一个多头管理的模式。这种管理模式的弊端是相互推诿或者互相掣肘，加上行政部门的工作作风，在解决执行《构想》中出现的问题和困难时，不易协调和制定合力解决的对策，这就会为《构想》的顺利实施造成许多干扰和阻力。
(四)相关部门滞后，难以与旅游业发展同步
旅游业是融合力最强的产业之一，旅游业与国民经济相关产业的关联度很高。但从目前主要的相关产业来看，它们的发展水平还不能适应旅游业加快发展的需要。
这里仅以宾馆业予以说明。俄罗斯旅游接待的基础设施落后。从宾馆的数量和质量来看，俄罗斯都落后于旅游业的发达国家，宾馆的数量全球仅排名第85位，在全国4 000多家大型饭店中，符合欧洲各类星级标准的只有1／3左右，特别是众多游客喜欢选择的价格适中和设备齐全的三星级酒店尤其缺乏。远东地区也同样存在着类似问题。2010年4月29日，联邦政府第一副总理伊戈尔・舒瓦洛夫在视察滨海边疆区时说，目前，符拉迪沃斯托克的宾馆数量不足，须新建一批，以便形成布局合理的宾馆网络。
另外，从接待和吸引外国游客方面来看，俄罗斯宾馆服务人员的业务素质(掌握外语和了解外国游客的风俗习惯)和服务质量也须进一步加强和提高。
(五)旅游业广告投入少，难以吸引大量的国内外游客
旅游市场的情况无异于其他市场，同样充满竞争，要想在竞争中取胜，就得增加广告和宣传的资金投入，最大限度地运用和发挥广告这种特殊工具的功能。现有资料证明，一些国家每年用于旅游广告上的财政拨款多达4 000万美元，旅游业较为发达的澳大利亚则高达1亿美元，而俄罗斯政府每年用在广告方面的花费仅为300万美元。
四、几点认识
(一)俄罗斯在世界金融危机刚刚结束就不失时机地推出了《构想》，这对于实现本国经济长期稳定发展和更有效地应对可能发生的国际金融危机来说，无疑是一个重要的战略性选择，必将为俄罗斯旅游业的加快发展并成为重要的经济增长点提供了难得的契机。
(二)《构想》的落实有很多有利条件，其中主要的是它作为联邦专项纲要将得到联邦中央和地方政府的财政扶持和政策倾斜，因此其执行前景和目标的实现是可以预期的。但这个旅游纲要的实施还和世界特别是俄罗斯经济形势的走势及相关行业的同步发展相关。因此，可以说《构想》的实施过程也不可能是一帆风顺的。
(三)《构想》的实施为俄罗斯与毗邻国家的多领域合作带来了新机遇。为迎接2012年亚太经合组织峰会的召开，俄罗斯正在全面综合开发滨海边疆区的俄罗斯岛，其中一项重要任务就是在岛上辟建一个国际休闲旅游区，为吸引亚太地区国家的游客，拟建设别具特色的中国风情同和韩国风情园。根据普京总理签署的决议，将在俄罗斯岛建设旅游型经济特区。执行这个重大项目须与毗邻国家开展经济技术合作。