责任督学是否会“橘生于淮北则为枳”?

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2013年9月23日，教育部下发《中小学校责任督学挂牌督导办法》。截至今年底，我国30多万所中小学均将配置“挂牌”责任督学，他们将承担起监督、指导的责任，对学校的招生、管理、课程设置、师德建设以及学生减负等问题进行经常性督导。

（2013年9月24日《南方日报》）

实行责任督学制度是世界上教育督导制度较完善国家的普遍做法，在普通教育的管理中，也确实起了很大的作用。教育部督导办主任何秀超也强调，设置责任督学对我国教育行政管理体制改革也将具有深远意义。《晏子春秋》中有句话说：“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同。所以然者何？水土异也。”那么，责任督学制度在我国是否会存在“橘生于淮北则为枳”的问题？

从制度建设来说，我国已经有了《教育督导条例》和《中小学校责任督学挂牌督导办法》，对督学的选聘、职责、实施，甚至是法律责任，都有了规定。但和国外相比，却存在四个显著问题：一是制度层级低，属于行政法规的性质，权威性自然受到一定影响；二是不像国外督学同时面向立法机关、行政长官以及教育董事会负责，而只是向政府的教育督导机构负责；三是缺乏必要的监督制约机制，也没有对督学工作的独立性和公开透明作出硬性要求；四是职责规定较为模糊导致法律责任规定也较为模糊，在具体追责中将难以落实。

从责任督学的从业人员来看，我国只是“从在职和退休的、具有十年以上工作经验的教职人员中遴选专兼结合的责任督学”，对具体素质要求不够明确。如美国，就有“圆满完成指定的研究生课程，至少取得硕士研究生学位；圆满完成一个或更多的实习期；具有在一个学校系统中胜任别种管理职务的证明”三个基本硬性条件，各州还有另外附加条件。督学素质的不同，自然制约了督学作用的发挥，能否从根本上改变“调查研究隔层纸、政策执行隔座山”的现状、推进教育质量稳步提升，令人忧虑。

从责任督学与教育行政管理人员的关系来看，我国的相关规定并没有解决这个问题。在国外，督学与教育行政官员是合一的，在8000人以下的小学区，督学不仅要全面负责教育管理工作，而且还须亲自履行各方面的职责；而在学生8000人以上的大学区里， 除了督学外，还另设有四至五名助理督学，各自分工，负责人事、课程设置、经费预算、设备等有关事务。在我国教育行政管理体制没有真正改革的情况下，督学不仅与教育行政部门职权有叠床架屋的问题，能发挥实际作用的空间也很有限。

从督学的工作状态来看，在专兼结合的背景下，我国只是要求“责任督学对每所学校实施经常性督导每月不得少于一次”，“督导结束后要将督导结果当场向学校反馈，并及时向教育督导部门提交报告”。而国外，责任督学就是一份全职工作，不仅要参与所督导学校的决策探讨和教育研究，教室听课，操场巡视，翻阅档案，检查图书馆、卫生室、实验室、洗手间……充分发挥其对学校教育的直接监督检查、指导协调、决策管理和信息反馈作用。

从对责任督学的定位来看，我国的追求其实很低，主要是依据和执行现有的教育法规，承担起监督、指导的责任，当好监督者、汇报者和执行者。而在国外，责任督学的首要职责就是在教育系统制定计划时起领导作用，然后将这计划转变为一系列的目标和需要优先考虑的问题，并协调解决一系列必要的硬件和软件问题，就是要在未来的新时代里担负起领导学校的重任。

“师夷之长技以制夷”。我们在学习国外先进经验的时候，都只注重了学其“表”，而忽视了其“里”，导致徒具形式，“橘生于淮北则为枳”。我国正在全面展开的责任督学制度，能否像国外一样，对推进教育质量提升起到重要作用，可能在制度设计方面，还需要进一步完善。

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内蒙古自治区人民政府成立教育督导委员会，负责统筹规划全区教育督导工作，把握方向，动员各有关方面尽职尽责，研究解决教育督导工作中存在的突出困难和问题。教育督导委员会下设办公室，配备专职督学，负责组织实施全区教育督导工作。各盟市、旗县（市区）都要依法成立政府教育督导机构，根据当地教育类别、规模和教育督导任务配备专职督学3～5人，负责统筹规划和组织实施本地区教育督导工作。

明确教育督导机构职责。自治区和盟市教育督导机构的主要职责是：首先对本级政府有关职能部门和下级人民政府落实教育法律法规和方针政策以及自治区党委政府有关教育的重大决策的督导检查，并监督整改；对本级政府办（或审批的民办）各类学校进行督导评估；通过分类型、按比例对所属地区各级各类学校进行督导评估，检测和评价下级政府对所属学校督导评估工作情况及整体水平，并指导其整改；创造条件，逐步建立健全教育质量监测体系，对各级各类学校的教育质量进行监测。

旗县级教育督导机构的主要职责则是，督促本级政府有关职能部门落实教育法律法规和方针政策以及自治区党委政府有关教育的重大决策，并监督整改；督促本地区学校依法规范办学行为，指导教育教学改革，全面实施素质教育，提高教育质量。