我国创设土地发展权制度的必要性分析
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摘要 从研究土地整理和生态文明建设的相互关系入手，分析了传统土地整理工作中存在的主要问题，并提出了基于生态文明建设理念的土地整理建议，最后对苏州土地整理的生态文明建设措施进行了探讨。
关键词 土地整理；生态文明建设；建议；措施
中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）06-0339-03
Study on Land Consolidation Based on the Concept of Ecological Civilization Construction
XU Jie 1 YU Li-ming 2 LI Qin 3
（1 Department of Ecology and Environment，Suzhou Polytechnic Institute of Agriculture，Suzhou Jiangsu 215008； 2 Suzhou Solid Waste Management Center； 3 Suzhou Environment Science Research Institute）
Abstract Starting with the research on the relationship of land consolidation and ecological civilization construction，this paper analyzed the main problems in traditional land consolidation and put forward some related suggestions based on the concept of ecological civilization construction.Finally，this paper discussed the measures of land reconsolidation based on the concept of ecological civilization construction in Suzhou City.
Key words land consolidation；ecological civilization construction；suggestions ；measures
党的十报告首次单篇论述生态文明，首次提出“建设美丽中国”的理念，将生态文明建设提高到一个前所未有的高度，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[1]。十更明确提出国土是生态文明建设的空间载体，要优化国土空间开发格局、建立国土空间开发保护制度[2]。而土地整理是对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系的重新规划与调整，其本质特征是调整人与地的关系，科学合理的土地整理能具体体现合理开发利用国土、促进土地资源保护的目的[2-4]。目前对土地整理的研究已经有很多成果，而对生态文明建设的研究成果更多，这些研究对土地整理和生态文明建设分别做了全面的论述，但土地整理和生态文明建设相结合的研究还很少。十提出的国土生态文明建设的新要求，是今后一个时期土地整理工作的方向。对人类而言，土地既具有经济价值和功能，又具有生态作用和功能，十要求土地整理工作更加注重土地生态建设，将数量、质量、生态一体的理念引入土地整理，生态化是土地整理的发展趋势[2，5]。基于生态文明建设理念的土地整理探析对合理开发利用国土、实现土地资源可持续利用、解决我国土地利用问题等具有一定的借鉴意义。
1 土地整理和生态文明建设的概念内涵
1.1 土地整理
从世界发展历史来看，西欧国家德国最先出现了“土地整理”的概念，其被记载在巴伐利亚州的法律中。从我国历史发展来看，土地整理制度最先出现在西周时期，当时的井田制度就是土地整理的雏形。而正式提出土地整理的概念是在20世纪90年代中后期，土地整理在我国已经经过了10多年的发展[6]。
土地整理的目的是科学合理利用土地，充分发挥土地的潜力，提高土地利用率；土地利用依据是土地规划或者城市规划所确定的目标和用途；土地利用的方式是综合治理和调整改造。总之进行土地利用是在满足人们日益增长的生产和生活需要的同时兼顾生态效益，达到社会效益、经济效益、生态效益的统一，最终实现土地的可持续利用[7]。在实际生产中对土地整理的概念有狭义和广义的区分。狭义的土地整理仅仅是指利用多种手段，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治，使可利用的土地面积增加，同时提高土地的质量，增加农业生产的收入，减少农业生产过程中对环境的污染，在获得经济效益的同时兼顾生态效益。而广义的土地整理的内容则包括了土地垦复和土地开发[8]。土地垦复是指经过规划和设计，利用科学合理的措施，使已经遭到破坏的土地重新被利用；土地开发则是指对未利用地或利用效率低下的土地，通过工程、生物或综合的措施，使其成为可利用的和经济、社会、生态综合效益较高的土地的过程[9]。
1.2 生态文明建设
生态文明是人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态[10]。对于生态文明基本内涵的理解，学者们从文明的组成要素和进程2个维度给出了见解（图1）[11]。从文明的组成要素来看，生态文明是社会文明的重要组成部分，与物质文明、精神文明和政治文明相对应；从文明的进程来看，生态文明是人类社会继原始文明、农业文明、工业文明之后的一种新的文明形态，是人类迄今最高的文明形态[12]。生态文明要求在利用现有资源获得利益的基础上，不改变原有的文明状态，在利用资源的同时保护资源，不影响子孙后代对资源的可持续利用。生态文明建设与经济建设、社会建设、政治建设和文化建设五位一体、相辅相成。生态文明建设须贯穿经济建设、社会建设、政治建设和文化建设的各方面和全过程[1]。
1.3 土地整理和生态文明建设的相互关系
土地整理和生态文明有密切的联系。生态文明是土地整理的根本目的。在我国，土地整理的目标和理念随着社会和经济的发展其内涵也在不断变化。土地整理工作已经逐渐由注重整理后土地的数量向注重整理后土地的质量变化。在土地整理的过程中引入了数量、质量、生态三位一体的理念[4，13]。生态文明以尊重和维护生态环境为主旨，以可持续发展为根据，以未来人类的继续发展为着眼点。生态文明和当前土地整理工作的目标和理念是一致的，生态文明是土地整理的新要求，土地整理要求生态文明的指导[9]，以生态文明作为土地整理的新目标，发展生态型土地整理，有利于促进土地整理与生态系统、生态景观的和谐统一，以确保土地资源的可持续利用[14]。另一方面，土地整理是建设生态文明的重要手段和方法。现代化的土地整理采用机械、工程、生态等方面的措施，通过改变过去的粗放型、浪费型的土地利用方式，来增加产出，减少农药、化肥等的投入，最终实现提高土地利用率的目的[4]。从世界范围看，发达国家的土地整理已经整体性地表现出服务于生态建设的特征，例如在德国，土地整理的原则首先是保护生态环境和景观，其中包括了土地利用和村庄景观保护[2，4]。我国的土地整理工作起步较晚，对生态建设的重视还不够，而以生态文明理念为引领，在系统总结过去10多年土地整理工作经验的基础上，更加尊重自然，以可持续土地整理为抓手，可以促进耕地资源保护和生态环境建设，严守1.2亿hm2耕地红线，并能进一步推进生态文明建设[2]。
2 传统土地整理中存在的主要问题
2.1 规划设计层面
在以往土地规划的过程中，通过采取田块合并、田面平整等措施，着眼与增加耕地面积尤其是刻意追求耕地的连片成方效果，对改变生活条件和生态格局的考虑较少[15]。这种土地整理的方式能够增加耕地的面积，但是也改变了整理和规划区原有的地貌形态和天然植被状况，改变了地表水流和局部小气候状况，破坏了野生动植物的栖息地，破坏了原有的生物多样性，导致被整理区生物种群趋于单调，使生态系统结构简单化而变得不稳定，甚至不可逆，生态平衡受到破坏，给农业生产带来了极大的不确定性和风险性，环境风险日益增加[14-16]。
2.2 工程技术层面
土地整理工作在工程技术层面过分重视人机通行方便和能灌能排，缺乏对整理区水土保育重构技术、景观生态再造技术的考虑[4]。为了通行的方便，将原有的沟渠截弯取直，水利与结构的设计也都以水流的顺畅和提高输水排水功能为主要目的，用水时，快来快去，不用水时，渠干沟枯，断绝了河水涵养万物的功能，断绝了野生动植物的生机[4，17]。农田水利设施和交通设施追求混凝土和高品位的设计，田间的道路、沟渠大量铺筑水泥，既没有石料经济，增加了投资，又降低了景观的多样性，改变了被整理区内部的生境，也使得区域内土地生态系统结构趋于简化，不利于系统功能的稳定与提高，不利于农田生态环境的持续发展，影响了生态保护[4，14-17]。施工工艺以追求经济利益为目标，极少考虑生态环境保护，施工中推土机船坚炮利，机械化填埋造成土壤板结，使土壤团粒结构变差，机械化平整破坏了发育近千年的耕作层，使有机质含量减少，易发生结构退化[15，18]。
3 基于生态文明建设理念的土地整理建议
3.1 加强土地整理的景观生态规划设计
景观主要体现于土地生态系统中，可以认为每一块土地就是一个景观单元[16]。为了保证土地资源的可持续利用，改善土地整理项目区生态系统结构简单的状况，土地整理中不能仅仅立足于短期的单纯的地块合并、调整改造，必须在规划设计阶段就融入景观生态设计思想，将景观生态规划理念和设计方法引入到土地整理中，提高项目区的景观多样性和生态系统的稳定性，在战略层面上落实好土地整理服务于生态文明建设的目标、任务、途径[4，14，19]。把生态、景观作为一个整体来考虑，重视自然界已有自然生态系统，最大限度的利用原生地貌、使用乡土植被，仿效自然原型进行规划设计[20-21]。
3.2 推进土地整理的生态景观技术应用
在土地整理的过程中推广应用生态景观技术。在不同的地区，根据土地现状及社会、经济发展状况，因地制宜的使用不同的生态景观技术，在增加土地利用面积的同时达到美化环境的目的[4，7，22]。例如，在进行农田整理的过程中，要进行合理规划，充分利用田间、地头、沟边的土地，营造良好的生态景观，在美化环境的同时打造稳定的生态系统。在村庄整理实践中，要从实际出发，多采用当地的乡土和特色树种进行美化和绿化，彰显地域和文化特色的同时吸引观光客。
3.3 建立土地整理的生态环境评价体系
在进行土地整理的过程中，运用现代化的手段，不但能够减轻劳动强度，改善劳动环境，还能够创造良好的生态环境，实现土地资源的可持续发展。而土地整理活动对生态环境会产生各种影响，这种影响直接对生态平衡产生作用[23]。鉴于土地利用改变对生态环境的影响及其在生态系统中的重要性，土地整理中需要建立生态环境评价体系，加强生态效益的评价[20]。在构建土地整理的生态环境评价体系时，要把包括土地整理规划、项目选定、项目准备、项目评估、项目谈判、项目实施以及项目回顾（总结）整个流程都纳入评价体系中。根据不同层次，可以构筑区域土地利用总体规划的评价、土地整理规划评价和土地整理项目评价3个层次的评价体系[24]。通过建立土地整理生态环境评价公众参与机制，更好地提升土地整理生态环境评价的全面性、准确性和可接受性。横向上，建立土地整理生态环境评价的多元参与机制，可以扩大公众参与的广度；纵向上，让公众全程参与土地整理生态环境评价，能够提升公众参与的深度[25]。
3.4 建立土地整理的生态补偿机制
生态补偿机制是指以促进生态平衡和经济社会协调发展为目的，依据谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则以及外部性、公共物品等理论，综合运用法律、行政以及市场等各种手段，协调生态环境保护和经济社会发展相关各方之间利益关系，有利于优化国土空间开发格局、促进资源节约、加强生态的恢复与保护、推进生态文明制度建设，是生态文明建设中重要的政策手段[26-27]。土地整理生态补偿制度是一项系统性、长期性、复杂性的战略任务，应加大对土地整理生态补偿的科研攻关投入[29]。
4 苏州土地整理的生态文明建设措施
苏州经济发达，人口密集，土地资源紧缺，用地矛盾十分突出，这对土地利用结构优化、土地生态环境保护提出了更高要求[30]。在生态文明建设进程中，苏州一直是一个积极实践、努力创新的典型地区[31]。苏州的土地整理工作围绕生态文明建设展开：一是坚持农业生产、生活、生态和生物的“四生”功能定位，确立 “四个百万亩”的农业产业布局规划[31-32]。加大土地整理力度，落实百万亩优质水稻、百万亩特色水产、百万亩高效园艺、百万亩生态林地[33]。围绕“四个百万亩”，加强基本农田保护，大规模开展高标准农田建设，提高耕地质量，维护耕地生态功能。二是在无国家级和省级湿地专门立法的情况下，出台《苏州市湿地保护条例》（以下简称《条例》），加大湿地保护、开发和管理力度[34]。苏州湿地资源丰富，其中永久性水稻田占很大的比例，《条例》在全国范围内首次将永久性水稻田纳入湿地保护的范围，加强了对稻田生态价值的认识和保护[35]。三是出台《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》（以下简称《意见》），在江苏全省率先探索试行生态补偿机制[36]，及时将《意见》进行补充和完善并上升为地方性法规《苏州市生态补偿条例》。通过财政转移支付等方式，以基本农田、水源地、生态湿地和生态公益林为重点，建立生态补偿机制，对因保护生态环境而经济发展受到限制的区域进行经济补偿，形成了有利于保护农田、水域、森林、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制[32-33]。
5 结语
实施生态文明建设，首先是优化国土空间开发格局。按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，构建科学合理的城市景观格局、生态经济格局和生态安全格局。生态文明建设是一项复杂、巨大的系统工程，无论从我国社会经济的发展过程还是从实际需求看，土地整理服务于生态文明建设是大势所趋。土地整理必须要有一个整体观念、全局观念和系统观念，必须将生态文明建设理念融入到土地整理工作中。土地整理在对土地进行整合、规划、垦复、利用的基础上，在追求经济效益的同时，要注重生态效益，要建立稳定的生态环境，改善土地整理地区的生态景观，最终达到社会效益、经济效益、生态效益的有机结合。
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