浅析中国农村土地征收补偿问题及对策
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[摘要]随着我国现代化建设和特色城镇化进程的快速推进，土地城镇化以土地国有化和强制征收为主要特征不断侵犯农民土地合法权益。土地发展权界定不恰当、征收程序不规范、征地补偿不合理等诸多弊病，导致恶性征地拆迁事件、土地财败等问题频发，削弱了经济发展的动力，严重损害了国家与农民的关系，破坏了社会稳定大局。此外，土地过度城镇化，严重危及国家粮食安全。因此，规范和完善土地城镇化进程中的农村土地征收补偿问题极其重要，是再次促进农村经济快速发展的必由之路，也是建设社会主义新农村的题中应有之义。
[关键词]土地城镇化；土地征收；征地补偿；失地农民
[中图分类号]D912.3 [文献标识码]A [文章编号]1008－4738(2012)01－0026－05
一、农村土地城镇化的概念界定
农村城镇化是指农村的生产要素和经济活动向城镇转移集中的过程，是由传统的农业社会向现代城市社会发展的历史过程，是经济发展的必然结果。其有三层涵义：一是农民市民化，人口规模扩大；二是农业用地转化为非农业用地；三是农村产业转化为城镇工业和服务业。当前解决中国“三农”问题的核心就是加速推进农村城镇化，促进农民就业、社会价值观的转变。在农村城镇化进程中，土地城镇化也是必经过程，即农村土地转变为城镇经济社会用途土地的过程，此过程主要集中在城乡结合部。
农村土地城镇化是指农村土地所有权转移到城镇非农土地使用者手中的过程。农村土地城镇化是农村城镇化的一个重要表现形式。其有两层涵义：一是土地所有权变更，即农民集体所有土地变更为城市国有土地；二是土地性质变更，即指农业用地转变为城镇住宅、工业、商业、休闲、娱乐用地等。从产权制度变迁路径来看，我国农村土地城镇化的最显著特征是土地国有化。当前农村土地实行的是农村土地集体所有制和家庭承包经营，要使农村集体所有土地变成城市土地，唯一手段就是以国家为主体进行土地征收，然后对征收土地进行招、挂、拍，实现土地用途转换。
土地征收是我国一项基本的土地法律制度，是国家为公共利益的需要按照法律规定以强制力为基础将集体所有土地收归国有来保证国家公共事业建设所需土地的重要制度。这项制度是与推进中国特色城镇化建设进程相伴而生的。其有四个基本特征：国家主体性、社会公益性、强制性、有偿性。随着国家经济社会的发展为了公共利益需要征收部分土地，但土地供给无弹性、土地不可移动性等特点，迫使国家唯有通过强制力才能满足社会公益事业用地需求。
荷兰法学家格劳秀斯对土地征收补偿制度作了较权威的阐释即“土地征收的基础在于领主对其臣民有最高统治权，依此原则，为公共用途领主便可以取得私人土地。但国家在如此行为之时，必须给受损的私人予以补偿。”
土地征收补偿是国家为了公共利益的需要将集体土地依法强制性收归国有，取得其所有权并依法给予集体经济组织和农民个人一定补偿的制度。由于土地征收是对土地所有权的剥夺，因此必须给土地所有者予以补偿。其有两层含义：一是对土地所有权被强制征收的补偿；二是对土地被强制征收所带来损失的补偿。在此需要区分一下征收和征用的区别，征收所收回的是土地所有权，不需要返还，而征用所取得的是土地使用权，需要返还并依法给予一定补偿。为防止土地城镇化进程中失地农民合法权益的流失，必须建立完善的土地征收补偿制度。
国家和集体是土地所有权主体，其他任何单位和个人只享有使用权。在中国，集体土地是不能直接进入土地市场的。因此，在城镇化过程中，城市郊区的农用地必须首先通过政府征收，把农民集体所有的土地变为国有土地后，用地单位和个人再通过有偿的方式向政府申请获取国有土地的使用权。中国在1982年的《中华人民共和国宪法》中规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，在2004年3月14日公布实施的《宪法》修正案中将上述条款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
(一)存在问题
在农村土地城镇化进程中土地征收是核心问题，而征地补偿又是土地征收过程中的核心问题。国家在进行公共基础设施建设时往往更多的从减轻政府负担出发而忽略农民的利益，阻碍了城镇化进程。因此，合理剖析土地城镇化进程中土地征收补偿的存在问题对推进我国特色城镇化建设意义重大。
1.集体土地产权内容不完整，土地发展权缺失
虽然我国新《土地管理法》、《农业法》、《物权法》等对我国农村集体土地所有权作了相关规定，但实际上农民并不完全拥有土地所有权。我国集体土地产权是在解决温饱问题的基础上形成的，与目前发展现代化农业的趋势格格不入。土地城镇化进程中由于集体土地产权主体不清晰导致补偿受益主体不明确，利益相关方相互争利，各级领导机构在与农民的谈判中出于对土地财政和地方发展的考虑，压缩土地补偿金，农民处在利益博弈的最不利地位，集体土地所有权受到限制，农民土地合法权益受损。
从法律上来讲，所有权包括占有，使用、收益和处分这四项权能。而我国的农民集体土地只享有使用权，若要转变土地用途，必须先由国家进行征收。因此，国家是农村集体土地产权的实际控制者，农民缺乏对土地真正意义上的处置权，进而导致在土地征收过程中农民的权益得不到保障。土地发展权的缺失导致失地农民受到不公正待遇，土地被征收后其生活得不到基本保障。
2.土地征收程序不规范
第一，国家对农村集体土地征收的规定往往流于形式，不具备可行性，尤其是涉及农用地用途转变时从申请到获批需要一年多时间。各级地方政府在征收农村集体土地过程中以市场主体的身份进行征地，并且用行政手段切断农村集体土地所有者与征地企业的直接谈判或者联合村集体领导班子自行决定补偿标准。他们一方面压低给予农民的征地补偿，另一方面又把土地使用权拍卖给出价最高的土地开发商，使农民利益受损，阻碍市场经济的发展，同时也为农村稳定及社会和谐埋下隐患。在土地征收过程中缺少独立的、公正的第三方监督机构。
第二，政府在土地征收过程中以合法名义掩盖非法占地的事实，这种现象在各地方开发区的建设中尤其突出。在没有取得被征收人的土地使用权情况下，将该土地的使用权以国有土地使用权出让，不按审批程序征收土地或者先征后批，擅自占用土地和非法转让土地。
第三，地方政府简化征收环节，在没有征收农村集体土地所有权的情况下，将土地使用权出让给城镇非农土地使用者，并授予新土地使用者强制拆迁权，直接让城镇土地使用者与被征收的农户与集体经济组织所有者代表就土地补偿问题进行谈判，直接导致失地农民种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、生活无保障、告状无门路的困难境地。
3.征地补偿标准不合理
第一，当前我国的土地征收补偿费包括土地补偿
费、劳动力安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。除此之外，残余地补偿、周边未被征收土地受影响的补偿、租金损失补偿及迁移费的补偿等却没有涉及。当前阶段的补偿政策并没有全面、公平地反映土地征收补偿的合理性。因而，没有正确反映土地的真正价值，没有切实维护失地农民的合法利益。
第二，新《土地管理法》规定对被征收耕地的补偿为被征收前3年平均农业产值的6至10倍，每个农民的安置补助费为耕地被征收前3年平均年产值的15倍，土地补偿和安置费之和不得超过该土地被征收前3年平均年产值的30倍。此规定表面看起来非常合理，其实经过粗略核算仅仅是农民5年左右的收入总和，再加上各级政府在此过程中与开发商相互勾结，真正落到农民手里的少之又少，未必能保持农民原有的生活水平。另外，此规定并没有考虑到农业发展的实际状况。在农村尤其是在城郊地区，生态农业、农家乐等现代化农业发展迅速，土地附加值有较大提升。如果仍然按照小麦等农作物一般产值计算则严重低于农民的真正农业产值，激化了农民与政府的矛盾。
第三，我国土地征收制度形成于计划经济时期，当时国家征收农民的土地后依法给予补偿，并且为失地农民提供就业，使得失地农民生活上获得了长久保障。反观现在，土地征收不仅不给失地农民提供长久保障而且在征收过程中忽视市场，采取行政方式定价，与土地市场价格脱节，低估土地用途的改变导致地价增值，漠视农民的土地发展权，此种做法不符合当今的市场经济规则。
4.失地农民社会保障制度不健全
土地是农村问题的核心，是绝大多数农民赖以生存的主要生产资料，也是农民就业和养老的重要保障。英国古典政治经济学创始人威廉・配第认为，土地是财富之母，劳动是财富之父。因此，在土地城镇化进程中不仅要让土地成为农民的重要生活保障，更要让土地转化成农民的现实财富。
由于农村社会保障体系尚未建立，土地是当前农民唯一的生活保障。在城镇化进程中农村也产生了大量失地失业农民，但农村并没有因此发生严重动乱，其中土地在吸纳剩余劳动力、维护农村稳定中起了非常重要的作用。农民土地被国家征收后，拿到手的土地补偿金既不足以去城市谋生又失去了最基本的生活保障和就业渠道。失地农民完全失去土地以后和城市居民不再有本质区别，但在承担市场经济风险时并不享有城市居民享有的一切权利。可见，我国土地征收补偿在保障失地农民利益上存在很大缺陷。因此，以为人民服务为核心的党和政府理应对失地农民进行补偿，为其今后的生活提供切实的保障。
(一)原因分析
1.公共利益界定不清晰
从国家在宪法及《土地管理法》中对土地征收的规定可以看出，公共利益是土地征收的合法前提。但是并没有相关法律对公共利益这一概念做出准确阐释。随着市场经济的快速发展，政府征收土地具有很大的经济诱因，这就会导致各级地方政府在土地征收过程中滥用权力，严重浪费土地资源。
随着现代社会的发展，公共利益包含的内容越来越广，再加上公共利益概念本身的抽象性与内容的不确定性致使国家在土地征收实践中对公共利益的定义更倾向于做宽泛化解释。在实际运作中，只要企业有用地需求政府都会用征收的方式取得土地使用权，然后再通过出让、拍卖等方式交给企业使用。其实，归根结底公共利益是社会全体成员个人利益的集合，最终体现为公民的权利要求。为防止国家权力打着公共利益的幌子侵犯个人利益，各个国家都对此做出专门的法律界定。但由于公共利益不能被穷尽和其本身的不确定性致使各级政府在土地征收过程中、浪费土地。公共利益是一个开放性的概念，因此对其界定要坚持历史分析的方法，结合不同时期的经济、政治、文化背景对公共利益做出合理界定。
2.土地发展权缺失
在我国，土地发展权这一概念最早出现在1992年原国家土地管理局编制《各国土地制度研究》中。国内对其概念界定有狭义和广义两个层面：前者是指土地用途发生变更而获得的权利即将农用地变为非农用地的变更利用权；后者是指包括土地利用、再开发的用途转变及利用强度的提高而获利在内的一系列权力。本文认为，土地发展权是指独立于土地所有权的一种物权，是土地所有权人或土地使用权人改变原有土地(既包括地表又包括地上空间)利用形式或提高土地使用集约程度的权利。
现阶段，《宪法》和新《土地管理法》都规定农村土地归集体所有，但是并没有在法律上对土地发展权做出明确规定，土地发展权也没有从土地产权体系中独立出来。农村集体经济组织的土地所有权是一种不完全的所有权，国家实际上控制着土地发展权。因此，对农村集体组织而言土地发展权是缺失的，导致农民的土地收益权也不完全。以土地的市场化运作为基础的土地增值是获得土地发展权权益的前提，但目前土地发展权市场化运作体系并没有形成，因此农民得不到城镇化进程带来的土地增值收益，征地补偿不符合土地市场价格，失地农民得到的仅是农业土地收益的补偿，土地发展权的收益被国家或房地产开发商占有。
3.农民利益诉求渠道不畅
无论是征地补偿标准的确定还是征地补偿款的分配，农民都处在弱者地位。在土地征收过程中即便农民意识到自己的合法权益受到侵犯但没有参与权与决策权，农民无法有效维护自己的利益。在土地征收过程中没有一个代表自身利益并为其服务的组织机构，相互之间缺少沟通和交流，缺乏谈判能力，农民与政府在这个过程中存在严重的信息不对称。在土地征收过程中农民的权力被削弱，屡屡受到各级地方政府和其他组织的侵犯，农民的合法利益得不到切实维护。农民利益表达机制不健全，没有能力及时向政府表达自己的权利诉求，丧失了在土地征收过程中的参与权和决策权。
三、推进农村土地城镇化进程中土地征收补偿的对策分析
我国在城镇化进程中针对农村集体土地征收存在很多问题，为了保证现代化和社会主义新农村的顺利进行，各级地方政府在土地征收中应兼顾国家和农民的利益，尽量减少行政干预，运用市场机制解决土地征收补偿问题。对此，提出了以下几方面对策分析，以期建立符合社会主义市场经济机制的新的、合理的土地征收补偿标准。
(一)构建合理的农村集体土地发展权
现阶段我国农村集体土地所有权和土地承包经营权相分离。土地产权制度的核心是土地归谁所有。对农村集体土地所有权的征收并不意味着包括土地发展权在内的所有土地相关权利全部消失。相反，土地发展权等相关权力所有者对其使用的土地仍然享有请求权。在征收集体土地所有权的同时，对土地发展权的征收也要给予相应补偿。这一权利不应因农村集体土地所有权的征收而被剥夺。
要想切实维护失地农民的合法土地权益，必须彻底解决土地发展权的问题。单纯的“涨价归公”、“涨价归私”都有损于失地农民的土地权益。在土地征收过程中不仅要考虑到国家经济发展导致的地价上涨，同时也要照顾到农民的土地发展权。既不能
忽视整个社会的利益，也不能损害失地农民获得征地补偿的权利，实现个人利益和国家利益的统一。首先，明确农民对土地发展权的主体地位，保护失地农民的土地权益。其次，建立土地发展权流转制度，保证土地增值收益由失地农民共享。最后，建立和完善土地发展权交易市场运作，引入市场机制，保证土地增值收益在国家、土地使用者、失地农民之间的合理分配。
(二)规范土地征收程序与补偿机制
首先，打破各级地方政府在土地市场上的绝对垄断地位，避免政府权力滥用。上级部门对地方政府土地征收进行严格监督，并且参照市场因素、土地未来用途进行土地征收。切实考虑农村的经济发展水平和农民的实际收入。另外适当扩大土地征收补偿范围，将土地预期收益、土地承包经营权列入在内，使集体土地所有权的土地资本能达到与国有土地同地同价的目的，切实保护土地所有者的合法权益。同时，强化农民的土地承包经营权，让农民成为土地真正的主人。只有如此才能使农民在土地城镇化进程中面对土地问题与政府博弈时处于平等地位。
其次，简化土地征收审批环节。建立公告机制，对所征收土地的使用目的、范围以及补偿标准进行提前公告及建立听证程序，保证失地农民的知情权和话语权。还要建立完善的制度，扩宽失地农民利益表达渠道。如果失地农民对征收土地用途、补偿标准、安置方案有异议可以在规定时间内向有关部门提出复议申请，保证征地的公正性。土地征收实际上是社会利益集团博弈的结果，权利的界定总是倾斜向具有力量优势的一方。因此，必须提高农民自身的能力。提高农民能力，增强其权利意识。要充分发挥城乡现有教育资源的作用，对农民进行民主法制教育，提高其对自我权利的认识，激发其维权意识，提高其维权能力。为提升土地征收中农民自身的谈判能力，还必须提高农民组织化程度。在加强农村社区性合作经济组织、专业性合作经济组织、股份合作制经济组织及合作组织的联合组织等建设的基础上，将农民组织起来，形成一个能与政府充分对话、沟通的农民组织，使农民在土地征收中能够发出与他们人口比例相对称的声音，实现土地征收中农民与政府的直接对话。
(三)切实提高土地征收补偿标准
首先，在保持原有补偿项目的前提下，增加对残余地处置的补偿、对被征收土地周边农户影响的补偿等等。关于征地补偿的标准，不宜简单地一刀切，而应该根据土地具体用途区别对待。对经营性用地应按照市场价格对农民进行补偿，然后农民再以税收的方式把增值的部分交给国家。同时，土地使用性质的改变能带来很大的发展性收益，因此征收土地补偿应该加入能预见到的发展性收益，尽可能发掘有发展性的价值因素。
其次，建立完善的城乡统一的土地流转市场，以市场价格为依据对农民进行补偿，最终形成一个客观、公平的土地补偿机制。
最后，灵活运用多种补偿方式。除了货币安置方式以外，还可以采取以下安置方式：社会保险安置，即在征得农民同意的前提下，把征地补偿费的一部分付给保险公司，办理医疗保险和养老保险；土地使用权入股安置，即对于有稳定收益的项目，可以让被征收土地的农民把地价作股，参与到用地单位的生产经营，享受分红并且承担风险；留地安置，即在土地征收前，村集体做出相应的规划，预留一部分土地用于村民发展生产或者经营项目，这是一种折中的方法，也是给被征地农民留的一条后路，同时也解决了他们的后顾之忧；用地单位安置，即通过一定的法律程序和用地单位达成协议，在同等情况下优先录用这些被征地的农民。
(四)完善失地农民社会保障体系
将失地农民纳入社会保障体系，最大限度地满足失地农民对社会保障的急切需求。由于农村情况复杂，历史遗留问题众多，因此在解决失地农民基本生活需要时应根据不同地区的经济发展水平具体问题具体分析。
首先，对没有任何生活保障仅仅依靠土地谋生的失地农民，解决其就业问题是当务之急，努力消除对失地农民的就业歧视，组织他们进行技能培训，建立失地农民与市民相统一的就业市场，使其逐渐适应以工业和服务业为主的城市经济体系，尽早解除失地农民的后顾之忧。同时还要在其达到退休年龄后为其提供养老保险。对于很难进行培训再就业的中老年人，应为其提供完善的养老和医疗保障，建立国家、集体、个人三方共担机制。对家庭拮据、基本生活难以保障的困难家庭，要提供满足基本生活需求的最低生活保障，这也是公民生存权的必然要求。总之，应建立一个独立的、完善的包括养老、医疗、失业、基本生活保险等在内的失地农民社会保障体系，并与城市社会保障体系保持兼容性，为城乡二元体制的破除打下坚实的基础。
其次，由农民转变为市民不是一蹴而就的，要想让失地农民更快融入城市生活必须创造一定条件，让失地农民顺利实现农民向市民的角色转换。通过各种途径如社团活动、节日聚会等帮助他们构建新的社会关系网络，培养失地农民的市民意识，增强农民的自身素质。以上所有安排无不把保护失地农民的合法权益作为首要原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。
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