如何构建金融监管协调机制

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重心应注重加强对金融控股公司和交叉性金融产品的监管。

随着国内金融业的不断发展和金融机构的多元化,金融监管职能逐渐从人民银行中分离出来,由专业的金融监管机构承担专门的金融监管职能。金融监管职能从中央银行中分离出来,有利于实现金融宏观调控与金融监管的专业化,但与此同时,金融监管协调合作则成为另一个必须加强的工作。

监管协调方案设计

为了提高监管效率,考虑到在一些交叉领域监管机构职能边界难以界定清楚等因素,我国监管机构间协调合作机制应当以加强监管协调,降低监管成本,防止监管真空,提高监管效率为其次要目标。考虑到我国具体国情和我国当前金融经营、监管体制的现实,笔者倾向于如下方案设计:

建立国务院领导下的金融监管协调合作委员会

尽快建立国务院领导下的金融监管工作协调组织,由国务院牵头,人民银行、银监会、证监会、保监会等部门参加,定期就金融宏观调控政策、金融监管政策和金融运行中的重大问题进行磋商,并以国务院规章的形式确定其组成部门和工作职责。对于法律没有明确、存在明显边界模糊和职能交叉的重大事项通过签署谅解备忘录、部门联合发文等形式进行明确和细化,对确实难以明确界定和划分的事项,应当明确通过联合实施、合作监管等形式加强协调合作,避免监管重复和监管真空。对单个金融机构流动性风险、跨市场关联风险、交叉金融工具风险等,应当建立金融稳定日常监测制度和重大风险应急决策处置制度。

建立由人民银行牵头的金融监管协调合作委员会

建立国务院领导下的金融监管协调合作委员会可以从更高层次上协调解决金融运行中的问题,既可以提高效率,也可以防范系统风险。但是,如果每个行业的问题均由国务院牵头研究,不但无法提高效率,反而形成了相关部门不承担责任,大事小事都由国务院决定的局面。因此,国务院应授权中国人民银行牵头建立金融监管协调合作委员会,组成单位有银监会、证监会、保监会,必要时加财政部,国务院法制办等机构可以作为后补委员参加。人民银行为主席单位,负责召集、组织各项协调合作事项,其他单位为委员单位,对于涉及其他监管机构的协调合作事项,可以提请主席单位研究解决,可以建议召开金融监管协调合作委员会会议,委员单位应按照人民银行的要求完成有关问题的研究。

金融控股公司的监管协调合作

金融控股公司是指在同一控制权下,完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。按照此定义,尽管我国现行法律法规中尚未明确规定有关金融控股公司的法律地位,但实际上已经存在着几种类型的金融控股公司或准金融控股公司:第一类是非银行金融机构控股类金融控股公司,如中信集团、光大集团和平安集团等;第二类国有商业银行在国外设立或在国内与外资合资设立投资银行,如中银国际、中金公司和工银亚洲等;第三类实业公司控股金融,如山东电力集团、海尔集团、泛海集团等。

金融控股公司主要风险集中在:

制度性风险。制度性风险,在国外也称为法律风险。在我国经济体制的转轨过程中,金融机构所提供的服务(体现为金融产品)具有过渡的性质,在法律关系上表现为有些金融机构的法律定位不清,致使金融机构面临制度性风险,为金融稳定留下了隐患。

高财务杠杆风险。金融控股公司股权结构十分复杂,有些母公司、子公司、孙子公司之间互相持股,因此在金融机构资本充足问题上隐藏着很大风险。由于整个集团公司的资本充足率存在着被重复计算的可能,控股公司的资本具有放大效应,从而加剧了整个公司的资本脆弱性。

不正当的关联交易风险。特别表现为实业公司类控股公司,利用上市公司、证券公司和商业银行之间的关联交易,在股票一级市场圈钱,在二级市场上操纵价格获取暴利,同时,利用商业银行贷款购买上市公司股票并控股,使股价保持在较高水平,再利用股票质押从商业银行获得更多贷款,用更多的借款购买更多的公司股票,控制更多的上市公司,使其股价保持在高位,形成银行融资―购并―上市―再购并―银行再融资的循环,链条越来越长。从起点到终点都是银行融资,一旦一个环节出了问题,整个资金链条将全部崩溃,金融风险将被严重放大。

财务信息披露风险。由于金融控股公司在不同行业从事业务,各行业的会计准则存在很大差别,如信托业的财务会计制度与银行业有很大不同,同等规模的流动资产对于两类机构稳健性的影响存在极大差别。这种状况既不利于经营管理层及时、准确地掌握各公司的会计财务信息,也增加了监管机构监管的难度。

从我国金融业现实情况看,出台专门有关金融控股公司的特殊法规需要较长时间。但金融监管的现实,要求对《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》、《证券投资基金法》、《银行业监督管理法》、《人民银行法》等进行相应的修改、完善,对其中限制金融控股发展、对不同行业监管规定有冲突的条款,应加以修订、完善。重点对不同金融机构之间交易活动,特别是涉及关联交易、内部交易的有关条款进行严格规范。通过金融控股公司的发展,逐步制定《金融控股公司法》。

我国目前施行的银行、证券、保险三方的“监管联席会议机制”,在协同监管方面起到了一定的作用,但由于联席会议的层级并不高,在涉及到混业经营及交叉领域监管如何协调等方面法律没有明确,实际上只是用一种“会签”的方式来增加部门间的沟通。监管联席会议机制在应对由于市场连通所带来的系统风险时将面临能力和权限上的不足。为此,应借鉴国外金融监管委员会的做法,建立以中央银行为核心的金融监管委员会。而成立金融监管协调委员会,从法律上是有依据的,经过修改的《中国人民银行法》第九条中明确规定“国务院建立金融监管协调合作机制,具体办法由国务院规定”。

建立健全统一监管信息平台,有效解决信息不对称问题。目前,金融监管主要以事后监督为主,缺乏必要的前瞻性和预警性。通过金融监管协调合作委员会构建统一监管信息平台,对整个金融市场进行实时监控。既可以提高中央银行货币政策决策的科学性,增强金融监管的针对性;又可以避免银行业、证券业、保险业分业统计可能产生的信息不充分的问题,有助于各监管机构充分掌握所监管对象的情况。

全面加强对金融控股公司的监管。一是加强对金融控股公司资本充足率的监管。要通过合并报表基础上剔除不可自由转移的资本,计算资本充足率;对于参股金融机构及非金融机构,可通过资本剔除的方式计算资本充足率。二是要求金融控股公司建立严格的防火墙制度。只允许采取控股公司形式,不允许采取事业部制;金融控股公司子公司的董事长、高级管理人员不得兼任;存在利益冲突的部门建立信息防火墙,人员、经营场所等不得交叉。三是督促金融机构建立全面风险管理,强化内控制度建设。要加快市场风险管理技术的研究,尽快建立风险管理模式,实现风险的数量化管理,提高识别、计量、监测和控制市场风险的能力。

加强金融市场基础建设和诚信建设。要做好一些基础工作,包括会计准则、透明度,财务监管,以及会计事务所、律师事务所、评级机构等中介服务质量等方面。通过强化基础工作,有效防止跨市场新产品的道德风险。诚信是市场经济的基石,在金融领域尤其如此。近年来,资本市场出现的信用危机,不仅危及到券商的生存,也影响到货币市场和保险市场。如果不能很好地解决市场建设问题,将会导致诚信危机向整个金融领域蔓延。

交叉性金融产品的监管协调合作

随着我国市场经济的快速发展和国际化水平的不断提高,跨行业、交叉性金融产品和金融衍生工具等金融新产品不断被引入。银行、证券和保险交叉经营的趋势越来越明显,银行、证券公司和保险公司纷纷建立全面合作关系。同时,各金融企业不断拓展金融服务的产品覆盖面,创新金融服务手段,探索发展多种理财业务,在现有分业经营政策框架内发展业务,金融产品创新层出不穷。

推动金融产品和机制创新,合理引导资金流向,不断拓宽金融媒介的宽度,有利于货币市场、资本市场、保险市场协调发展,达到分散金融风险的目的。同时,我们应对交叉性金融产品的风险加以控制,最大限度降低交叉性金融产品的破坏性。我们可以采取对金融控股公司监管协调合作类似的对策来加强对交叉性金融产品的监管协调合作:修改、完善有关交叉性金融产品法律、法规。建立金融监管协调委员会,避免出现监管真空与重复监管。建立健全统一监管信息平台,有效解决信息不对称问题。加强金融市场基础建设和诚信建设。