民族地区发展产业集群中的政府作用研究
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[摘要] 发展产业集群是实现民族地区经济跨越式发展，打造民族地区企业“航空母舰”的一种最有效途径。民族地区发展产业集群普遍存在产业规模小、集中度低、产业链缺损、专业化程度低、生产技术落后、自主创新能力和市场竞争能力低等问题。民族地区发展产业集群的政府作用为:制定产业政策，规划产业布局；精心培育产业集群市场；加强基础设施建设；做好服务工作。政府在发挥作用的同时也应该注意一些问题。
[关键词] 民族地区产业集群政府作用
产业集群是指由与某一产业领域相关的相互之间具有密切联系的企业及其相关机构组成的有机整体，是相同的产业高度集中于某个特定地区的一种产业成长现象。产业集群作为世界流行的产业组织形式，能够通过积聚效应和扩散效应使企业降低成本，提高经济效益，并提高自主创新能力和市场竞争能力。产业集群的竞争优势主要表现在：一是成本优势，二是创新优势，三是市场优势，四是扩张优势。我国自20世纪90年代中后期，产业集群的建设进入一个蓬勃发展阶段，先后有北京的中关村电子产业集群、东莞的电脑零配件产业集群及上海、江苏、浙江、福建、山东等地方产业集群的迅速出现。民族地区也于21世纪初开始着力发展自己的地方特色产业集群，并以此作为实现民族地区经济跨越式发展，打造民族地区企业“航空母舰”的一种最有效途径。
一、民族地区发展产业集群普遍存在的问题
民族地区一般集“老、少、边、山、穷”于一体，由于其特殊的自然和历史原因，在发展产业集群的过程中普遍存在如下问题：
1.发展产业集群的宏观环境不理想
发展产业集群的宏观环境主要包括经济环境和政策法规环境。经济环境方面：民族地区目前基本处于工业化初期阶段。从总体上看，现代化的程度、综合经济实力和人均水平仍然处于全国较低水平，经济总量比较小，经济结构不合理，基础设施建设仍然比较薄弱，产业集群发展的瓶颈制约依然严峻。例如，百色市2005年全市生产总值239.36亿元，其中工业生产总值202亿元，财政总收入32.37亿元，还不如广东、浙江等发达地区的一个小镇。政策法规方面：民族地区产业集群发展较晚，没有科学的产业政策和产业布局规划；没有培育产业集群市场主体的有效手段；没有组织管理产业集群的科学方法；产业集群的发展存在盲目性、短期性、无序性。例如，百色市到2006年才提出要培育以铝工业为主的产业集群、以煤电工业为主的能源基础产业集群、以石化工业为主的化工产业集群、以农副产品加工业为住的生物资源产业集群，但还没有制定相应的产业政策。
2.产业规模小、集中度低，不具备产业集群所创造的规模经济效益
发展产业集群的一个重要目标就是通过集群内企业数量和规模的扩大，进行规模经营，并通过集群内各企业的协同作用，降低经营管理成本，提高集群内各企业总体经济效益。但由于民族地区自身综合经济实力不强，招商引资又困难，资本积累率低、资金积聚能力低、融资渠道单一，严重制约了产业集群的迅速壮大。所以，产业集群的规模经济效益也难凸现出来。例如，百色正在发展以农副产品加工业为主的生物资源产业集群，具体做法是：第一，提高右江河谷的果菜加工能力。第二，建设右江区第二糖厂和德保糖厂，提高甘蔗榨糖能力。第三，建设以速生丰产林、竹子为主的工业原料基地，扩大造纸生产规模。第四，抓住东部产业转移机遇，大力发展种桑――养蚕――丝织产业链。第五，兴办烟叶，中药材，水产畜牧等为特色农产品加工企业。然而这些产业的规模都很小，集中度低，全市糖厂年榨原料蔗才500万吨左右，并且分布在全市十二个县（区）。全市的造纸生产规模也只有110万吨左右。至于种桑养蚕丝织、种烟、种中药材目前还处在一个起步摸索阶段。
3.产业集群的发展存在产业链缺损，产业组织结构不合理，没有形成产业自身发展的内在机制
一个良好的产业集群应该是由一个核心企业及与其产业高度相关联的中小企业共同组成，它们相互依赖，采用供应链管理方式，实现共同的战略利益。民族地区的产业集群的形成和发展由于缺乏长期的市场发育过程，集群内企业关联性不强，因此其产业链的衔接不紧密，组织结构也不合理，再加上政府招商引资困难，在引进项目时有点“饥不择食”，使得集群内的产业链的衔接不紧密。民族地区集群内产业定位多数为资源密集型产业，主要以出售原材料或原材料粗加工品，产业链短。例如，百色着力打造以铝工业为主的产业集群，但主要是以氧化铝和电解铝为主，铝材深加工能力低，并且生产氧化铝和电解铝的部分原材料要从外地购买。在建设百色工业园区时，既引进规模较大的银海铝业公司，又引进与其毫不相关的丰林人造板厂、啤酒厂等。
4.产业集群专业化程度低，生产技术落后，自主创新能力和市场竞争能力低
民族地区的产业集群没有经过长期市场机制的作用，它的发展定位不准确，特色不明显，规划布局模糊，专业化程度普遍低，走一条“小而全”的粗放型的发展道路。民族地区自身文化氛围不浓，教育科技落后，很难培养出许多适应产业集群发展需要的高素质人才；同时经济落后，位置偏僻，很难引进适应产业集群发展需要的高素质人才，集群内生产技术相对落后，自主创新能力低。另外由于信息相对闭塞，交通基础设施薄弱，物流成本较高，产品进入市场晚，缺乏品牌效应，市场竞争能力低。例如，百色目前还没有一个铝型材的知名品牌。
1.政府企业管理职能的内涵
在西方理论中，关于政府企业管理的理论有两类：一类是忽视政府对企业的管理；另一类是比较重视政府对企业的管理。属于前一类的有：完全竞争论、不完全竞争论和二元竞争论。属于另一类的有：自由竞争论、完全垄断论、寡头垄断论、可竞争论和受竞争论。第二类的主要观点有：市场不是万能的，它存在缺陷和不足，即“市场失灵”。市场本身不能使厂商竞争行为合理，不能使厂商之间相互关系和谐发展，不能完全解决竞争效率和社会公平等一系列问题。厂商之间既没有内协同机制，也没有外协同机制。政府以三种不同身份（监护者、组织者和调节者）并通过不同方式干预厂商市场竞争活动的发展过程。政府具有三项基本职能:（1)保护每一个竞争者，并使其不受他人的侵犯;（2）规定竞争规则，严格执行正义的法律;（3）维护和经营无利可图而为私人竞争者不愿经营的事业。
对中国这样一个处于市场化进程初期亦即体制转型的国家，政府不仅要履行上述基本职能，而且由于面临着市场力量薄弱，从而不能充分有效地实现资源配置的问题。另外，中国还面临着人口众多，人均资源少，基础设施薄弱等基本国情。因此，中国政府还必须承担以下六个方面的特殊职能:(1）部分地替代市场；（2）培育市场;（3）推进市场化改革;（4）强化对环境污染的防治；（5)加入基础建设的投入;（6)培养和发展市场中介组织。
中国民族地区是国内后发展地区，市场经济尚属起步阶段，经济基础更加薄弱，民众市场经济意识不强，要想通过发展自身特色的产业集群来缩小与发达地区的差距，更需要政府充分发挥其企业管理职能。
2.民族地区发展产业集群中的政府作用表现
(1)制定适合本地发展的产业政策，科学规划产业布局。日本二战后，经济持续几十年高速发展就得益于日本产业厅科学制定了适合日本发展的产业政策。国内一些产业集群发展得好的广东、江苏、浙江、上海、北京等地方，政府也很早就着手产业政策的制定和产业布局的规划。例如：北京市在1988年就开始规划中关村“高新技术”产业集群。百色市政府也于2006年在《政府工作报告》中提出要发展四大产业集群，并开始规划布局。政府在制定产业政策、规划产业布局时，首先，要注意瞄准市场需求，识别市场机会提供的有利信息，选择市场需求潜力大的产业集群。其次，要结合本地实际，找准突破口，发展优势产业。民族地区发展产业集群要善于利用自身的比较优势，善于“在市场缝隙中跳舞”。第三，要有相应的配套条例法规，对于符合本地产业集群发展战略的项目给予大力支持，使之快速发展壮大；对不适宜本地产业集群发展战略的则给以制约，使产业集群的专业化更强，拥有自己的特色品牌和核心竞争力。
目前民族地区的产业定位多数为资源密集型产业。它是以当地不可再生的自然资源进行开发和初加工。其产业结构单一，产业链短，并随着资源日趋枯竭，容易导致一系列的严重后果。政府在制定产业政策时要考虑产业的转型，使产业由资源密集型逐渐向劳动密集型、资本密集型和技术密集型转变，实现经济的可持续发展。
(2)精心培育产业集群市场。民族地区发展产业集群时，市场主体比较单一，大多数是国有企业。市场体系不完善，与产业集群配套的资本市场、技术市场、土地市场、劳动力市场和信息市场没有相继完善。缺乏拉动产业集群发展的专业市场。市场组织监管工作不科学，政府管理市场行为不规范。因此，作为政府应该要做好以下四件事：一是要精心培育市场主体。首先，要对国有企业进行深化改革，使之成为独立的市场主体，并尽量使其在集群中起核心作用。其次，要积极招商引资，特别是要注意通过引进大项目带动大企业，通过大企业建立产业集群。第三，鼓励民间投资，吸收大批中小企业进入作为上下游企业，拉长产业链，并实现市场主体多元化。二是要建立完善的市场体系，大力发展资本市场、技术市场、土地市场和劳动力市场，打破地区、部门限制，促进大市场的形成。特别是要发展民族地区占优势的土地市场和劳动力市场。三是针对产业集群的发展建一批专业市场，通过专业市场带动地方产业。梧州就是通过建设珠宝专业市场带动珠宝产业的发展。四是加强市场组织监管。制定相应的市场规则，规范市场准入制度，交易制度，使产业集群内各企业既竞争又协作，防止出现“质量柠檬”现象。
(3)加强基础设施建设，为产业集群的发展创造良好的条件。基础设施好坏是决定产业机群物流成本高低的主要因素。民族地区的基础设施普遍较差，严重制约了产业集群的发展。政府应设法改善交通、通讯、供水、供电等基础设施条件，为产业集群内各企业提供公共服务产品。特别是要注意建立发达的信息网络，搭建一个良好的信息平台。例如，百色市为了发展铝工业为主的产业集群，这几年的基础设施投资巨大，先后有高速公路、二级公路、车站、码头、机场等重大项目建设，基本建成了航空、铁路、公路、水路现代化交通立体网络。百色市还通过大建火电厂和水电站解决铝工业的供电问题。
(4)做好服务工作。政府的服务工作主要包括以下几个方面:①提供政策法规服务。关于产业集群的政策法规种类多、内容广、专业性强，并且很多是地方政府的法规条例。作为一个企业主体很难面面俱到。政府部门应该有针对性的提供政策法规方面的服务。②提供信息、技术和人才方面的服务。政府可以通过专门的信息服务部门（如商务局、协会等）收集、分析、传播与产业集群相关的信息，为各企业经营决策服务。政府应该通过许多科研机构、大专院校，为产业集群的技术创新提供智力支持和人才保证。③提供协调沟通服务。政府应出面组织本地产业集群与外界的沟通联系，特别是与周边经济圈的联系，加强区域经济合作。例如，百色政府应该把产业集群融入中国――东盟贸易区、泛珠三角经济区、“一轴两翼”经济区，面向“四南”（南宁、华南、西南、越南），加强合作。在产业集群内部，政府也应注意加强起核心作用的大企业与上下游中小企业的协作，使他们尽量采用供应链管理模式，构建良好的产业合作关系，维护共同的战略利益。④提供企业融资服务。民族地区产业集群内的中小型企业融资渠道单一，想扩大市场、提高生产经营规模很困难，政府应该给它们与大企业同等的融资服务。
三、民族地区政府在促进产业集群发展中应注意的问题
民族地区发展产业集群离不开政府的促进作用，但政府也有其自身的弱点，也存在“政府失灵”的情况。因此，在民族地区发展产业集群的过程中政府应该注意以下几个问题：
1.制定产业政策、规划产业布局时应做得民主科学合理
首先，充分考虑企业的利益。产业集群是企业、行业协会（中介组织）、政府等共同组成的有机整体。其中市场的主体是企业，它是产业政策的需求者，行业协会是企业的代表。政府在制定产业政策、规划产业布局时应充分考虑企业的利益，多了解他们的真正需求，发扬民主。其次，应实事求是、符合本地实际。盲目照搬，产业趋同，会造成重复建设，浪费资源。民族地区经济实力不强，承担市场风险的能力极有限，如果产业政策制定错误、产业布局规划不合理，集群内的许多企业将会受损，造成的后果将无法想象。第三，应求真务实，忌好高骛远，有些落后的民族地区政府总爱把建设大项目，打造世界级产业中心作为目标来制定产业政策;有些则不立足自身资源优势，去发展资本密集型或技术密集型产业，欲与发达地区争高低。其结果是劳民伤财。
2.在产业集群的发展中应考虑到长期的战略利益
产业集群的发展有其自身的规律，需要一定的过程，不可能一蹴而就。成功的产业集群，在经济发达地区尚需要几十年时间才能打造出自己的名牌，在落后民族地区则更加漫长。我国政府每届任期才五年，有些政府为了在任期内出政绩，不愿做一些基础性工作。例如，有些政府不愿改善基础设施，投资教育科研，提高其核心创新能力;有些政府不顾产业集群的相关性、专业性，把一些毫不相关的企业引进来凑数，造成产业集群“集而不群”；有些政府甚至盲目参与企业管理，“拔苗助长”。
3.政府自身行为规范问题。
尽管在民族地区发展产业集群离不开政府，然而，由于政府行为体制改革滞后，政府职能转变不到位，在产业集群的实践中，政府行为不规范的问题还比较严重。一是政府“越位”。政府职能越位是指政府管了不该管的事，导致政企不分。例如，政府为了照顾本地的中小企业强迫大企业选择本地供应商。二是政府“错位”。政府对自身的职责不清楚，往往用政府投资代替政府支持，对产业集群内的大企业进行财政支持，而对公共物品的投资却严重不足。三是政府“虚位”政府的工作不讲求实效，爱做表面文章，爱视察、检查、汇报、作指示，不解决实际问题。四是决策随意性大，政府常以行政权力随意改变产业规划。五是管理手段不协调，用行政手段代替经济法律手段。使经济法律调控职能失效，市场管理信号紊乱，甚至会出现权力“寻租”行为。
参考文献:
[1]刘正东:政府工作报告[J].2006年11月
[2]张辉:产业集群研究的主要流派[J].理论参考，2006.9
[3]赖作莲:政府在产业集群中的作用[J].宝鸡文理学院学报，2006.5
[4]金太军:政府职能梳理与重构[M].广东人民出版社，2001
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