促进村级公益事业健康有序发展
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2008年开始的一事一议财政奖补试点，有效带动和推进了农村公益事业建设发展，解决了农民群众需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的路、水、电、村容村貌等问题，极大地改善了广大农民群众的生产生活条件，加快了城乡一体化和新农村建设步伐。但也存在群众筹资筹劳、项目管理以及资金管理不规范、不完善等问题，影响了村级公益事业的健康发展。为进一步规范村级公益事业建设一事一议财政奖补工作，推动此项工作在陕西省健康、有序发展，省综改办联合渭南市综改办、咸阳市综改办深入基层，通过召开座谈会、听取汇报、实地查看、走访群众、查阅文件资料等多种形式，扎实开展一事一议财政奖补制度调研，为促进全省村级公益事业健康有序发展提供借鉴。
一、陕西省一事一议财政奖补制度建设的探索及成效
陕西省是2009年开始一事一议财政奖补试点工作的，当年在高陵、蓝田等30个县区开展试点，2010年下半年在全省全面推开。2009―2012年，全省共实施一事一议财政奖补项目 4.1万个，总投资180多亿元，其中，各级财政奖补资金66亿元，近2000万人口受益。
为做好试点工作，陕西省在中央出台的一事一议财政奖补政策制度的基础上，出台了相关政策制度。其中，省农村综合改革工作领导小组印发了《陕西省村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作方案》，指导全省一事一议财政奖补工作；省财政厅、省综改办联合印发《陕西省村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理暂行办法》、《陕西省村级公益事业建设一事一议财政奖补项目管理暂行办法》；省农村综合改革工作领导小组办公室（以下简称省综改办）印发了《陕西省村级公益事业建设一事一议财政奖补工作考核评价办法》。这些政策制度从一事一议财政奖补工作指导思想、基本原则、奖补范围和标准、工作程序、工作考核等方面予以明确。此外，省综改办还拟制定《陕西省村级公益事业建设一事一议财政奖补监督检查制度》，进一步完善一事一议财政奖补省级制度体系。
同时，县（市、区）也出台了一事一议财政奖补制度。以渭南市为例，市综改办结合实际，印发了关于《陕西省村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理暂行办法》的贯彻意见，制定了《渭南市村级公益事业建设一事一议财政奖补工作考核办法》、《关于进一步规范村级公益事业建设一事一议财政奖补申请资料的通知》，在全市范围内明确了财政奖补工作有关规定以及考核办法，统一了财政奖补项目和财政奖补资金申请文本。大部分县（市、区）均制定了《村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作方案》、《村级公益事业建设一事一议财政奖补项目会计核算办法》。
经过3年多来的实践，陕西省一事一议财政奖补工作制度建设取得了极大成绩，主要成效有六点：一是明确了一事一议财政奖补工作的指导思想及工作原则，为一事一议财政奖补工作的顺利开展指明了方向。二是规定了村民一事一议筹资筹劳工作程序。建立和初步完善了农民负担监管制度，加强涉及农民负担事项的监督检查，减轻了农民负担。三是明确了省、县、乡镇财政、综改部门的工作职责，使各级分工负责，权责明确，确保各项制度能够落到实处。四是明确了项目管理原则以及项目的申报、审批、施工、验收、管护等管理办法，保证了项目建设质量。五是明确了财政奖补资金管理原则，确保了财政奖补资金运行的安全高效，逐步实现科学化、精细化管理要求。六是健全了一事一议财政奖补公示制、监督检查、工作考核、基础管理等各项制度，为一事一议财政奖补工作的稳步推进奠定了基础。
二、一事一议财政奖补制度建设需要完善和解决的问题
根据陕西省集中审核及省重点检查组在西安、商洛、渭南、安康、汉中进行重点检查中反馈的一些信息，当前陕西省在制度建设方面需要完善和解决的问题主要有以下几点：
1.一事一议财政奖补筹资筹劳不规范。一事一议财政奖补项目在计算筹资时上限是上年人均纯收入的2%，群众认为筹资数额年年变，一年比一年多；而且90%不需要投工，10%需要少量投工。由于奖补资金按筹资和筹劳折资总额计算，一些不需要投工或少投工的项目，项目村也想方设法将计算基数做大，多数村在筹劳时按上限或接近上限标准筹工。近几年，农村青壮年，特别是90%以上男劳动力常年外出打工，能出工的，工程又用不上，村上便以自愿以资代劳名义，变相向农民筹资，一些群众对此有意见。
2.项目管理不规范。一些县（市、区）财政奖补项目建设规划与新农村建设规划、城乡建设规划衔接不到位，存在项目选择上的盲目性和随意性。一些市县区部分领导把一事一议财政奖补项目作为地方争取资金的一个新渠道，有些已出现了改变资金用途的苗头，应引起高度重视。在项目申报上，未处理好规范操作与简便易行的关系。一些项目预决算偏差较大，未起到预算对项目的规划与约束作用。在项目管护方面，普遍将精力放在项目前期、中期以及完工上，对完工项目的日常维护缺乏行之有效的制度和办法，管护费用未落实，管护责任不明确，影响项目中长期效益的发挥。
3.资金管理有待完善。2011年前，一些县（市、区）为了争取更多的财政奖补资金，在审批项目时有意多批了一些项目，导致财政奖补资金兑现不到位。2012年，尽管省市多次强调，实钱安排实项目，但还有少数县（市、区）超财政奖补资金规模批复项目，存在财政奖补资金不能完全到位的隐患。有些财政奖补资金兑付不够及时，没有根据工程进度或完工程度分次分批兑付资金，存在滞留专户的问题，资金使用效率不高。资金拨付的随意性较大，预算执行不均衡，在一定程度上影响了项目建设进度。
4.监督机制不够健全。虽然在监督检查上出台了相应的措施和办法，但有的县（市、区）在一些环节实际操作中有制度和执行脱节现象。如项目申报中不是按照区域发展规划或项目库中已有项目，存在人情项目、随机项目，缺乏筹资筹劳监督机制、项目预决算审核机制和项目公示制。重事前事中检查，轻事后检查；重财政奖补资金拨付，轻资金使用效益的跟踪检查。会计核算办法不完全一致，记账科目不统一或记账不及时等，都在一定程度上影响会计监督职能的发挥。
5.政策宣传有待深入。一些县（市、区）把主要精力放在项目上，忽视了政策宣传工作；重视了对群众的宣传，忽视了对领导和社会各界的宣传，导致个别领导对一事一议财政奖补工作认识上存在误区。一些县市区项目完工验收后，未竖立标识牌或标识牌内容、形式不统一等，弱化了一事一议财政奖补工作的社会效应。
三、一事一议财政奖补制度建设意见及建议
在一事一议财政奖补制度建设框架方面，建议以中央一事一议财政奖补有关政策为指导，以村民议事为前提，以群众筹资筹劳为基础，以规划编制为蓝图，以项目管理为关键，以资金管理为核心，以日常管理工作为抓手，以监督检查为保障，以绩效考核为激励约束，坚持规划先行、有序推进，先议后筹、先筹后补，因地制宜、量力而行，公开公示、阳光操作。分级管理，以县为主。构建制度完备、运作高效、管理规范、监督有力、成效显著的一事一议财政奖补工作运行体系。
在一事一议财政奖补制度建设目标上，力争用一年左右的时间，达到村民民主议事程序更加规范严谨、一事一议筹资筹劳更加合规合理、审核审批程序更加规范严格、规划编制更加科学完整、制度建设更加全面有效、奖补资金分配使用更加安全高效、项目监管更加严格到位、村级公益事业建设更加均衡有序的目标。
为此，需要制定和修改完善一事一议财政奖补政策制度。
在省级层面，修改筹资筹劳标准。一是将“人均筹资最高不得超过上年农民人均纯收入的2%”，修改为按绝对数确定。二是将“每个劳动力每年承担劳务的数量不得超过10个工日”，修改为每个劳动力每年承担劳务的数量不得超过5个工日，筹劳折资标准由县政府根据当地工价从低确定。三是严格方案审核。项目方案由乡镇政府初审，县政府农民负担监督管理部门复审，主要审核项目方案是否符合政策规定、是否真实有效，特别是筹资筹劳合理性的审核，对不需农民投工或农民投工难以完成的，不得筹劳，防止用自愿以资代劳及以资代劳标价过高等方式变相增加农民负担，规范筹资筹劳行为。同时，修改完善《陕西省村级公益事业建设一事一议财政奖补资金管理暂行办法》。明确资金管理原则、财政奖补资金分配标准、财政奖补政策执行标准、项目预决算、县级报账制、乡镇报账制具体程序和要求以及市级管理职责等，要求县、乡镇实行专户管理，专款专用。提高政府财政奖补资金占整个公益事业建设资金的比重，适当减轻农民筹资筹劳压力等。
在市级层面，应偏重以下几个方面：一是制定《村级公益事业建设一事一议财政奖补特惠制项目管理办法》，明确指导思想、原则、实施步骤以及工作要求。二是完善一事一议财政奖补绩效考评制度。从组织领导、政策宣传、项目管理、资金管理、监督机制、信息系统使用等方面，考核县（市、区）一事一议财政奖补工作。三是制定监督检查工作制度。强化市级综改办监督检查责任，明确监督内容、方式等，督促检查县（市、区）一事一议财政奖补政策落实情况。按照专业监督和社会监督相结合、事前事中事后监督并举的要求，建立健全监督检查制度。加大对一事一议筹资筹劳及财政奖补的公开公示力度，防止超范围、超标准筹资筹劳及违规使用财政奖补资金的问题。四是建立综改干部培训制度。组织举办一事一议财政奖补工作政策、业务培训班，提高人员素质。同时，着重制定和完善项目预决算及审核制度、项目库建设制度、项目验收制度、项目管护制度、档案管理制度和信息调研工作制度。