实施存款保险制度必须慎重

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不管是发达国家，还是发展中国家，都难以避免系统性银行危机的冲击。据世界银行统计，多达93个国家经历过系统性银行危机,并为此付出沉重的代价。

但银行危机的真实成本往往远远超出政府救助银行直接的财政支出。严重的银行危机令宏观经济稳定项目夭折，经济成长减缓，社会贫困加剧。存款人可以在瞬间失去他们的毕生财富，投资者和借款人陷入融资无门的困境。投资者信心的丧失甚至会引发大规模资本外逃和货币危机。

为防止金融危机，政策执行者试图建立一个“金融安全网”，其目的是在减少系统性危机爆发的几率的同时，控制系统性危机对经济的危害。存款保险是“安全网”的重要一环。而明确的存款保险已逐渐被视为现代金融体系不可缺少的一部分。

存款保险可以是明确的，也可以是隐含的。世界银行于2001年就存款保险设计对178个国家建立了一个详细的数据库，其涉及数据从全额保险到很狭义的存款保险范围。墨西哥、土耳其和日本对存款人提供100％保险。而智利、瑞士和英国，对存款人担保的额度低于其人均GDP。大多数国家存款保险包括外币存款，但不包括银行同业存款。为了让存款者关心银行绩效，有些国家除了规定保额的上限，还规定只对部分存款实行联保的措施。

一些国家建立存款保险或者强化原有制度的动机来自危机本身。比如说，因亚洲金融危机饱受创伤的泰国、韩国和马来西亚索性用政府信誉担保全部银行存款，以制止资金外流。在隐含的存款保险制度下，政府会毫不犹豫地动用纳税人的钱去挽救破产的银行。近年来众多国家把隐含的存款保险转为明确，其数目从1974年的12升到1999年的71。

近年的另一趋势是某些非洲、拉美国家以及欧洲的转轨型国家纷纷采用存款保险制度。明确的存款保险对政策执行者的吸引力显而易见：在短期内，政府不但可以获取定期的保费，而且不需立即承担财政支出。这种单方面的会计入账似乎证明存款保险可以不花钱来防止银行挤提。

另外，明确的存款保险在保护小额存款人的同时增强了小银行在与大银行及外资银行竞争的能力。在金融危机重建以及私有化进程中，明确的存款保险缩小政府隐含允诺的范围，更防止政府滥开空头支票。

建立明确存款保险制度的国家的数目在10年内翻了两番。大多数经济合作与发展组织成员及越来越多的发展中国家已实施明确的存款保险制度。

这可能造成一种错觉：不费吹灰之力就可以设计及实施存款保险。要注意，“安全网”包括了两个互相冲突的目标：既要抵御金融风险及相应的经济冲击，又要避免鼓励银行过分冒险。对制度设计者来说，最大的挑战是在两个目标之间寻求平衡。

需要冷静思考的是，覆盖众多国家的存款保险制度的现实效果是什么呢？存款保险对银行系统稳定性有什么影响？对市场约束机制有什么影响？对金融发展有什么影响？在危机期间起什么样的作用呢？

不言而喻，存款保险可以减少挤提风险。但同时，除非被承保的金融机构的行为受到严格监管，承保人所承受的潜在损失长期将危害银行体系。当存款保险制度使得银行过分的冒险行为不受市场惩罚时，“道德风险”就会出现。遗憾的是，政策执行者往往淡化道德风险的副作用。

我们的经济计量分析得出两个重要结论：第一，设计不合理的明确存款保险反而增加银行危机的风险；第二，在市场经济不完善的国家，政府插手的存款保险对银行系统的副作用尤其明显；在透明度较高的环境中，存款人对银行风险的制约来自利息和其它投资选择。

存款保险无疑削弱了存款人监视银行风险的动机。同时，银行在实施明确的存款保险后更忽视风险。

当然，不管金融“安全网”多么坚固，市场的约束作用不会完全消失。金融体系健全程度与市场约束机制是正比关系。但即使在金融体系发达的国家，有缺陷的存款保险对市场约束机制的扭曲不容忽视。过宽的保险范围、通过政府筹集保险金、由政府经营存款保险等作法均会削弱市场约束机制。这些国家的实例恰好证明“联保”及由私营部门运行存款保险等措施会加强市场的约束机制。

尽管各国建立存款保险的初衷不同，但其共同目的是在不明确动用财政开支的情况下增加公众对银行体系的信心。一旦公众增强对银行系统的信心，更多的储蓄会流入金融体系。但问题的关键不在于足够的资产是否可以被调动，而在于资金稳定性是否有助于经济持续增长。

一旦出现银行危机，政策执行者的对应措施往往是以一揽子的形式担保所有银行存款。瑞典（1992）、日本（1996）、泰国（1997）、韩国（1997）、马来西亚（1998）和印尼（1998）均诉诸这种极端措施。土耳其在近年甚至担保本国银行的非存款债权人，试图恢复投资者对金融体系的信心。全面担保避免了系统性危机，但所付出的代价是，投资者对未来政府重复使用这种极端措施抱有希望，因而极大地减弱市场机制。

存款保险的设计必须使存款人不完全失掉监督银行风险的意愿，从而减少道德风险。但现实经济远比理论复杂。在许多国家中，明确的存款保险反而使银行系统变得更不稳定，除了保险设计不合理，主要原因是产权及契约得不到充分的保护，合理的存款保险无法发挥其功效。一旦政府为了恢复投资者信心，被迫对全部银行存款进行担保时，存款的风险意识就荡然无存。

世界银行的研究证明，在产权和契约得不到充分保护的环境下，存款保险反而使得银行体系更脆弱。我们呼吁慎重实施明确的存款保险的主要原因在于道德风险因素。在市场经济不完善的国家，存款保险的设计弊端反而增加银行危机爆发几率。存款保险对金融发展有促进作用，但这种作用只有在产权和契约得到保护的国家才能持久。

为了弥补明确的保险制度对市场的扭曲和约束，在设计存款保险时应注意以下几点：保险范围的设定应使存款大户、其它债权人以及同业银行客户确信它们的资金随时面临风险；监管当局要与私人部门经营的存款保险相互配合；一旦实施存款保险，所有银行必须参加投保；用来挽救破产银行的资金应来自健康的同业，不到万不得已，不能经易动用纳税人的钱去救助经营不良的银行。

总之，存款保险的优劣主要取决于其具体设计和经济环境。存款保险就像任何药剂，病人在服用它前应该确认药品的副作用小于所要医治的病痛。

作者为美国波士顿学院金融教授