正确认识政策性住房的功能
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由于家庭收入的差距，总会存在一部分家庭的支付能力不能适应市场化，政策性住房总是有存在的必要。在发达国家，政策性住房仍然在住房供应中占有相当的比例。关键的问题是要明确政策性住房的功能定位。
一、走向广义的保障
住房保障的概念是伴随着住房在人的生存中的地位而提出来的。住房是保证人生存的基本生活必需品。缺失必要的住房，将使人的生存受到严重影响。故而，保障人的住房权利，成为保障人权的重要组成部分。如果住房是一种投资品，社会显然不需要去保障人获得它的这种权利。也正基于此，低收入家庭自己没有保障住房权利的能力，政府作为社会的管理者，有责任通过直接的住房供应，或者其他方式的援助，为他们提供合适的住房。作为人权，所有公民应当平等地享有，并不因为收入高低，来区分是否应该享有。
对公民住房权利的保障，并非保障公民的住房需求愿望，而是保障其基本生活。住房保障并不是无偿的全额福利供给，而是保障满足基本居住需求，并且根据家庭收入不同，给予差异化的福利。住房权利保障，不能与政府的公共财政补贴等同起来，
向低收入等社会群体提供公共服务是社会保障的重点。最近几年，住房保障的重点是解决低收入家庭的住房困难问题。这使得住房保障也狭义化，被局限于对低收入家庭提供福利性的住房，或者给低收入家庭提供住房补贴。从住房权利保障的角度，所有社会成员都应当享有住房保障，只是由于不同社会成员的收入不同，获得合适住房的能力不同，政府需要提供的财政支持强度也不同。保障全体社会成员的住房权利，实际上应该从两个方面来描述，第一是保障住房供应，维护市场秩序，保证社会成员从市场上公平获得可负担的合适住房的机会；第二是对满足基本住房需求能力不足的社会成员，提供适当的政策支持，包括适当的公共财政支持。
既然住房是一种关系到人类生存的基本消费品，政府有责任使公众的基本消费品需求得到满足。这个目标并非都需要通过福利性的住房供给来实现，而是可以通过市场的机制，同时政府给予适当的政策支持来实现。住房供应不可能单纯依靠市场，政府的资助、政策的支持始终是住房供应体制的重要内容。
在正常情况下，对高收入家庭住房权利的保障主要是维持正常的市场秩序，并不需要公共财政的支持。比如，市场交易行为的规范，消费者权益的保护，都需要政府制定规则，加强监管。在一些特殊情况下，比如重大灾害，高收入家庭的住房权利保障同样需要政府给予直接的财政支持，在四川汶川地震中，政府对受灾居民发放的救济性重建住房补助，并不区分家庭收入高低，目的是保障居民的基本生活。
对低收入家庭，由于支付能力不足，不能通过自身的力量获得合适的住房，政府需要通过公共财政的支持，向其提供福利性住房。在福利性住房的供应中，并不排斥市场机制的作用，也不必追求百分之百的纯福利。
在低收入家庭与高收入家庭区间中的中等收入家庭，住房的支付能力有很大差异，不能简单地说适应市场，或者不适应市场。住房的供应，总体上还是以发挥市场机制的功效为主，政府给予适当的政策支持。
不同收入家庭对市场的适应度是不同的，而住房又是必要的生活消费品，中等收入家庭不属于保障对象，又承受不了市场价格住房，陷入了“两头落空”的政策困境。房价上涨对他们改善住房条件的影响最大，而他们恰恰又占社会群体的大部分。政府的公共服务职能不仅仅是提供公共福利，对市场的适当干预，或者对保障民生的事业予以政策支持，都属于公共服务职能的范畴。
2008年，城镇居民家庭中，中等偏下收入家庭人均可支配收入为10195.56元，家庭平均人口3.06人：低收入家庭人均可支配收入为7363.28元，家庭平均人口3.22人；中等偏下收入家庭的年收入比低收入家庭高31.58％，实际金额高7489元。如果以租房为比较标准，低收入家庭享受了廉租住房，每年的租金支出为2000元；中等偏下收入家庭租赁市场价格的住房，同样的住房面积租金年支出为8000元，中等偏下收入家庭减去住房支出后的实际剩余收入仅比低收入家庭高1489元；如果让中等偏下收入家庭购买住房，与廉租住房同样面积的50平方米，按2008年商品住房平均价格，全额贷款，按商业贷款0.85折计算贷款利息，30年等额本息还款，每年还款金额为1.16万元，减去住房支出后的实际剩余收入比低收入家庭还少2518元，买房使他们的生活水平低于低收入家庭。
对住房市场化供应中的政策支持，容易被曲解为政府对住房市场直接的价格干预，通过政府对住房价格的控制，甚至人为地降低住房价格，以达到使中等收入家庭买得起住房的目的。这种措施，在特殊情况下可以采用，但正常的市场状态下不宜采用。因为会扭曲住房市场的价格形成机制，最终并不能取得良好的效果。以市场化为基础的住房供应中，并不排除政策的支持。尤其是对于中等收入家庭，政策支持将使他们增加获得住房的机会，提高他们获得合适住房的能力。
二、政策性住房的福利固化与财富效应
中国的政策性住房供应主要有三种：廉租住房、经济适用住房和限价商品房，争议较大的是经济适用住房。对经济适用住房的批评，甚至对限价商品住房的批评，都集中在一部分社会群体获得了低价住房，是社会分配不公。这一批评并不完全正确。
根据国家统计局2005年1％人口抽样调查资料反映的城市情况，购买经济适用住房的家庭中，有91.15％的家庭月收入在3000元以下；根据统计资料反映，2005年城镇中等收入家庭月均全部收入为2430元，中等偏上收入家庭月均全部收入为3161元，显然，绝大多数经济适用住房还是中等以下收入家庭购买的，
政策性住房供应的争论焦点其实在于：不具备条件的家庭购买了，公共福利非正当外泄；不能适应家庭收入变化，使公共福利凝固在收入已经提高的家庭上，转化为不合理的财富效应。
理论上，最理想的模式是，政策性住房不出售，只供租赁，既保证了政策性住房住户的相对流动性，因住户的收入变动实现更换，又保证政策性住房长期作为公共资产，不会转化为私人财富；对低收入家庭，减免公共住房租金，或者按正常租金同时发放租赁补贴；对租赁社会住房的低收入家庭，则发放租赁补贴。但这依赖于政府有能力建造并持有相当数量的政策性住房，或者社会有相当数量的住房可供租赁。
严格意义上，廉租住房应该属于政策性住房的组成部分，只是政策支持的强度大、福利因素多。相比于廉租住房，经济适用住房的福利成分要小得多。逐步减少住房福利的过度占有，增加市场化的因素，正是住房供应政策需要不断完善的考虑基点。对于政府政策性住房的供应，争论的焦点表面在于是卖还是出租，本质上在于利益调节机制。卖，容易使住房福利转化为私有财产；
出租，住房福利转化得到控制，但政府的短期投入会加大。这也是两难的选择。
大多数发达国家对中等收入家庭住房的政策支持主要通过买房补贴、税收优惠、信贷支持来实现，这也是一些学者否定中国以较低价格供应经济适用住房、限价商品住房的理由。但是，他们忽略了一个事实。外国的土地主要是私有，政府并不掌握住房建设用地的供应，而中国城市住房建设必须在国有土地上进行，土地的供应完全掌握在政府手中。通过土地供应的优惠或者上地供应价格的限制，使住房的供应价格降低。在中国能做到，在外国很难做到。这也是为什么在中国经济适用住房、限价商品住房能存在，而大多数发达国家难以存在的原因。所以，中国城市的政策性住房供应主要通过土地的供应政策、政府让渡土地利益宋体现，减少了公共财政的直接支出。这必然出现住房市场供应价格的双轨制。
就帮助中低收入家庭提高住房支付能力、获得合适住房的角度，双轨制的住房价格也没什么不好，毕竟既推进了住房商品化，又加快了住房发展。但是，直接的低价住房供应，使住房福利凝固在购房家庭上，构成特殊的牟利机制。同时不能适应家庭收入的梯度分布，使客观上存在较大收入差异的社会群体，享有同一的住房政策支持；也不能适应家庭收入的变化。
真正使政府直接的政策性住房供应出现社会矛盾，是房价上涨所导致的。一开始有经济适用住房时，比同地段商品住房只低10％左右，并不具有较大的牟利功能。当年经济适用住房的政策设计，自然无法预见到房价会这么涨。只是随着住房市场价格飞速上涨，政策性住房的财富效应逐步显现，社会的抨击才逐步升级。如果没有房价如此速度的上涨，政策性住房就不会具有牟利功能，住房福利不能转化为家庭财富，对它的批评大概也会少得多，
问题在于经济适用住房这种政策性住房究竟应该扮演什么角色。政策性住房供应的本意是帮助较低收入家庭解决住房问题，但变相地使一些家庭获得了意外的财富。也正是这意外财富的诱惑，使一些地方将经济适用住房供应给并非急需住房的特殊社会群体。
在相当长的时期内，对中等收入以下的家庭购置住房的政策支持还是必要的，问题的核心是支持他们满足基本住房需求，而不是营造一个使他们牟利的机制。合理控制住房福利转化为家庭财富，是使政策性住房供应起到本质功效的重点。
政策性住房出租比出售更有利于防止住房福利转化为家庭财富，但短期内公共租赁住房难以形成规模，而中等收入家庭的住房又是突出的社会矛盾，向中等收入家庭出售政策性住房，对于较快增加住房供应，减轻政府的住房投资压力，促进社会和谐、稳定，有积极的作用。尤其在住房供应总体短缺，不能满足城镇居民家庭改善居住条件需求的情况下，以出售的方式供应政策性住房还得在相当长的时期内存在。只是要严格限制建设标准，严格控制只供应给住房困难的中等或者中等偏下收入的家庭，严格限制住房福利转化为家庭财富收益。
三、围绕功能设计制度
政策性住房的供应之所以被批评，最重要的原因是政策性住房被不该享有的家庭占有，又形成了不该占有家庭的巨额财富，甚至成为牟利工具。于是，政策性住房被认为加剧了社会分配不公。
从住房权利保障的角度来认识，无论哪种形式的政策性住房，其基本功能都是保障居民家庭的基本居住需求，并不承担增加居民家庭收入的功能，不能寄希望通过政策性住房的供应改善居民家庭的财富占有结构。政策性住房也不应承担满足享受型住房需求的功能。一项政策，承担的功能越多，政策目标就越难实现。政策性住房，只应该承担解决住房问题的功能，而不应该承担增加家庭财富的功能。因为有些家庭住不起满足基本生活条件的住房，或者没有房住，影响到了生存，政府才给予福利性的补助；这种补助有些通过租赁补贴来实现，有些通过租金减免来实现，有些通过土地收益的让渡来实现；对于有钱、有房的家庭，政府也保障其住房权利，但并不需要福利性的补助。明确了政策性住房的功能定位，政策性住房的迷局也就可以解开。
由政策性住房的功能所决定，政策性住房只能供应给住房比较困难的家庭，而政策性住房的租金应当根据租户的收入来确定，住户租赁面积较小、福利成分较大的政策性住房，按租金占收入的一定比例交纳租金，低收入家庭自然就能够租赁廉租住房，享受不同幅度的住房福利；其他收入家庭，因为收入高，租金会按市场标准收取，主要是享受了住房供应的机会，政府并不给予补贴，符合条件的家庭也可以购买或者租赁价格低于市场价格的政策性住房。低收入家庭如果自愿购买政策性住房，也应该允许。反之，住房条件已经达到满足基本居住需求标准的家庭，不能申请廉租住房。住房条件已经达到满足舒适型居住需求标准的家庭，不能申请购买或租赁政策性住房。这样，应该能够将不该享有政策性住房的家庭排除出去，使政策性住房真正起到帮助居民家庭改善住房条件的作用。
既然政策性住房是用于解决住房有困难的家庭居住问题，享受了政策性住房福利的家庭就必须用于自住，不能出租、转租、出借、转让，不得改变用途，也不能闲置。否则，政府应当收回。这在住房和城乡建设部2010年4月的《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》和《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》中都有了明确的政策规定。
家庭收入的变化始终是政策性住房遇到的难点。租赁的政策性住房，可以要求收入提高了的家庭迁出；如果政策性住房的面积标准有一定控制，租金又与市场价格相差不多，高收入家庭也未必愿意继续在那里住，而出售的政策性住房，要求收入提高了的家庭迁出就比较困难。对于出售的政策性住房，关键是管住牟利机制。
对于享受政策性住房的家庭，收入提高了，应该鼓励其改善住房条件。对购置或租赁了其他住房的家庭，同样由政策性住房的功能所决定，购置或租赁了其他住房，自然不必居住在政策性住房里，应当退出政策性住房，使公共资源惠及其他住房困难的家庭。这样，可以有效防范将政策性住房作为牟利工具。一旦政策性住房不能带来财富效应，占有它的欲望就不会那么强烈了。
对住房福利转化为家庭财富的限制，也不是突发奇想的新鲜招数。在美国的一些城市，如圣地亚哥，政府对中等收入以下的家庭首次购房给予房价的4％、不超过7500美元的补贴，如果购房家庭在6年内出租或者出售，则收回政府的补贴；西班牙政府规定，购买合作社住房的家庭，10年内不得出售合作住房，如果购买其他住房的，应当将合作住房退还住房合作社。
如果政策性住房只能供应住房比较困难的家庭，购置或者租赁了其他住房的家庭必须退出政策性住房，包括房改的成本价住房、经济适用住房、职工住房等，政策性住房丧失了牟利功能，刻意去占有政策性住房福利的行为必然被遏制。居民家庭从购买的政策性住房上不能获取财富效应，政策性住房是采取出租是还是出售的方式，也就不会显得很重要。