对治理草原荒漠化投融资问题的研究

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一、阿鲁科尔沁旗草原荒漠化的现状及对经济发展的影响

阿鲁科尔沁旗位于赤峰市东北部，大兴安岭南端东麓，总面积为1.46万平方公里，其中草原面积1.20万平方公里。现辖11个乡（苏木）镇、245个村（嘎查），人口总数30万，是以牧为主，农牧结合，多种经济兼营的民族地区。

改革开放，特别是实施西部大开发战略以来，国家不断加大草原保护建设力度，先后组织实施了退牧还草、京津风沙源治理等一系列加强生态保护和建设的工程，通过采取围封、飞播、人工种草、退牧还草、小流域治理以及实施禁牧、休牧、轮牧、草畜平衡等措施治理草原荒漠化。截至2010年底，阿鲁科尔沁旗生态治理总面积达867.48万亩；其中林业治理面积191.48万亩、草原治理面积546万亩、小流域治理面积130万亩，完成生态移民3490户、13928口人。但由于阿鲁科尔沁旗处于生态脆弱区,受全球大气候影响,近年来气候干旱少雨，地下水位下降，畜草矛盾加剧，自然灾害频发,草原荒漠化问题依然很严重。目前，阿鲁科尔沁旗荒漠化土地总面积达1139.94万亩，占总土地面积的52.21%，其中退化、沙化草场面积分别为298.7万亩和459.8万亩，占可利用草场的62.8%以上。沙化草场主要分布于该旗南部、东部，沙化草地植被盖度仅为5%-40%，亩产草量5-50公斤，严重沙化草场则寸草不生。退化草地包括中部的丘陵草原和东南部的沙地草原，植被稀疏低矮，亩产草量仅30公斤左右，植被覆盖度在30%左右，主要植物以一年生草本为主，抗自然灾害能力较低，无雨则寸草不生，下急雨则山洪暴发，极易造成水土流失。

草原荒漠化不仅使农牧民的生产生活受到影响，也制约着地区经济发展和牧区的和谐社会建设。主要表现为：一是荒漠化导致牧草量明显下降，载畜量降低，整个畜牧业生产在低水平徘徊，造成牧业经济恶性循环。二是贫困程度加剧，危害农牧民生产生活和生存。草原荒漠化急剧扩展，给当地群众带来了生态性灾难。目前有5个贫困苏木镇在沙区，贫困人口5万余人，占沙区总人口的50%；沙化严重地区，基本已丧失了生存条件，部分农牧民被迫迁居，出现了沙进人退的被动局面，严重影响了经济发展和广大农牧民的生产、生活和生存。三是牧民治理草原荒漠化负担重，影响牧区的和谐社会建设。为保护草原，政府采取了禁牧休牧和草畜平衡等多种措施，但这些措施大多带有强制性，牧民除了享受极少部分补贴外，其余全部由牧民承担，加之草原畜牧业基础设施投入不足，牧民生产、生活费用支出明显高于农民。这种局面不仅影响牧民保护与建设草原的积极性，也影响牧区的和谐社会建设。

二、草原荒漠化治理中存在的问题

（一）草原生态建设和保护政策法规不健全

首先，《防沙治沙法》是我国防治荒漠化的专门法律，提出了防治沙漠化的一般法律原则和措施，但它在法律实施上还依赖于其他资源管理部门执法（如草原法、水法、土地管理法），具有很大的局限性。其次，缺少具体的、可操作性强的地方性政策法规，致使对破坏草原生态违规行为处罚不力。例如新的《草原法》对违规滥牧破坏草原生态行为没有相应的处罚标准，致使草原执法难度较大。再次，草原生态治理投入还未纳入法制化轨道。草原生态治理需要长期稳定的政策和投入，而我国目前还没有制定和颁布草原治理投入法律。

（二）草原保护建设缺乏长远规划，政策不配套

如今，国家实施的退牧还草等项目到期，国家投入减少，治理荒漠化草原和发展草原畜牧业方面享受到的扶持政策也明显不足，而治理荒漠化草原后续产业还没有真正形成，当地的龙头企业、合作组织带动力不足，农牧民生产方式没有转变，牧民为了生活和发展需求，不可避免地会对草原重新过度利用。

（三）投融资渠道狭窄，无法满足治理荒漠化资金需求

1.个人投资增长乏力。治理荒漠化草原需要大量的资金投入，牧民是投资主体，但近年来由于牧民生产生活费用不断增加，增收缓慢，没有能力投资治理草原荒漠化。

2.嘎查村集体已丧失投资能力。农牧业税费改革后，嘎查村级经费的来源是财政安排的农村牧区税费改革转移支付资金、嘎查村集体经济收入和其他收入，支出范围是嘎查村干部补助和嘎查村办公经费。嘎查村失去了主要经济来源，加之特定历史条件下形成的债务负担，已无力承担治理投入。

3.社会资本主要投向其他领域。近几年，阿旗加大招商引资力度，鼓励社会资本进行投资，民间投资日趋加大，外来投资、创业企业的数量也逐年增加。但由于社会资本逐利性特征决定了投资很难进入投资大、周期长、风险大、直接经济效益低的草原生态建设领域。

4.财政投资少。阿旗是贫困旗县，地方财政收不抵支，典型的靠财政吃饭。从2010年看，全旗财政收入仅达到2.61亿元，自给水平较低，难以为草原生态建设投入大量的资金。同时，中央财政用于治理草原荒漠化方面的项目资金较少，除退牧还草工程外，国家专项用于草原保护建设项目的投入和实施范围十分有限，从投资规模、投资内容、投资布局等方面看，与草原保护建设的需求相距甚远。

5.金融资本投入严重不足。目前，阿旗金融机构是以农信社为主体，农行、农发行、邮政参与其中，小额贷款公司等民间金融组织为补充。但从近几年情况看，涉农金融主要以农信社为主，农发行作为政策性金融，其作用尚未得到真正发挥；农行已从各乡苏木镇全部撤出，只承担了少量“三农”贷款业务；而邮政储蓄银行信贷业务处于起步阶段，仅发放少许小额存单质押贷款，对“三农”作用甚微。在这种信贷融资体系制约的现实条件下，金融资本很难大量流向草原生态领域，无法缓解治理草原荒漠化资金匮乏问题。

三、对策及建议

（一）建立健全草原生态建设和保护政策法规

一是要深入贯彻实施《防沙治沙法》、《草原法》等法律法规，并制定完善配套法规和实施细则，增强执法可操作性。二是为适应草原生态保护需要，尽快制定完善具有较强操作性的草原生态管护的各项政策和地方性法规，以作为严格执法的依据。三是积极推进草原治理投入政策立法进程。在总结、借鉴国内外经验的基础上，制定并出台草原治理投入法，从法律上明确草原治理投入主体的义务，使草原治理投入政策纳入法制化轨道。

（二）建立草原生态补偿机制

国家应尽快制定出台扶持治理草原荒漠化和畜牧业发展的政策措施，设立专项资金对治理草原荒漠化工作给予重点支持和倾斜。同时提高禁牧、休牧补助标准，扩大补助面积，延长补助期限，并在发展草沙产业上给予政策优惠和资金支持。

（三）加大财政投资力度

一是加大畜牧业基础设施建设投入力度。国家在进一步加大对水电设施、公路等基础设施投入的同时，要加大对建设节水灌溉、人工饲草料基地以及过冬度春标准棚圈及配套设施建设投入力度，为现代畜牧业奠定基础，实现生态效益和经济效益的统一。二是加大产业化基地建设和合作组织建设投入力度，推进畜牧业产业化进程。三是加大对劳动力转移培训基地建设的投入。通过开展对农牧民劳动技能培训，拓宽农牧民就业渠道，转变畜牧业经营方式。

（四）拓宽投融资渠道，加大信贷支持力度

1.拓宽直接融资渠道，加大直接融资比重。一是切实加强对治理草原荒漠化项目招商引资工作的领导，建立激励机制、服务管理机制、信息联络机制和督查落实机制，拓宽招商空间，营造良好投资环境，吸引、鼓励和组织更多的民间资本投向治理草原生态领域。二是由财政投入部分资金，广泛吸收龙头企业资金组建治理草原生态发展基金，用于支持治理草原生态项目及支持龙头企业发展。三是由中央代主要牧业省区发行草原生态债券，筹措资金用于支持草原生态建设。四是对草原生态企业申请发行股票以及上市等在审批条件上予以适当倾斜。五是积极争取国际金融组织、国外政府的优惠贷款援助。

2.财政金融资金形成合力，破解草原荒漠化治理资金瓶颈。由于草原荒漠化治理投资大、周期长、见效慢、风险高，而地方政府财力有限，农牧民无力投入，商业性金融机构不愿介入，从而形成了巨大的资金缺口。要解决资金缺口问题，关键是理顺财政和金融的有机结合，充分发挥导向性作用。一是建立草原生态建设贷款风险补偿机制，建立贷款风险基金，通过优惠利率、提供贴息、弥补呆账损失或减免税费等，鼓励金融机构加大对生态建设项目的信贷投入。二是积极推进担保体系建设，不断发展信贷担保基金或担保机构，明确草牧场承包经营权的抵押条件和范围，适时建立低押价值认定和抵押登记制度，解决农牧户和中小企业贷款抵押担保难问题。三是积极探索农业保险发展模式，建立草原生态建设政策性保险制度，以分散风险吸引银行资金及社会资金投入草原生态建设。

3.加大信贷政策倾斜及资金投入力度。一是国家要针对草原生态建设周期长、见效慢的特点，设立草原生态建设长期支持贷款，并予以财政贴息补助。二是适当放宽支农再贷款条件、期限和利率，拓宽农村信用社资金来源渠道，满足草原生态建设资金需求。三是充分发挥政策性金融功能，鼓励农发行创新信贷服务，通过优惠的长期贷款扶持草原生态龙头企业和治理草原荒漠化重点项目。四是建立牧区资金回流机制，引导信贷投向。国家可通过税收、财政政策和县域商业银行新增存款的一定比例必须投入农牧业等硬性约束，引导商业银行资金投向草原生态建设领域。五是加速培育农村新型金融机构发展，拓宽融资渠道，促使农村金融市场形成良性竞争局面。

（作者单位：1.人民银行阿鲁科尔沁旗支行； 2.人民银行呼和浩特中心支行）