农村公共服务有效供给的路径选择

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［摘 要］强化农村公共服务是“十二五”规划纲要中的重要内容。当前我国农村公共服务存在着供给总量不足、供给结构不合理等问题，严重制约着农业、农村公共服务、农民的发展。应建立和完善多元主体联合供给机制、鼓励和引导市场和社会力量的共同投入、优化政策环境等，来缓解农村公共服务供需矛盾，提高农村公共服务的供给效率，进而推动社会主义新农村建设。

［关键词］农村公共服务；影响因素分析；多元主体

［中图分类号］F320 ［文献标识码］A ［文章编号］2095-3283(2012)01-0116-03

农村公共服务是为满足农业、农村发展或农民生产、生活而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务，是以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共物品，主要包括农村基础教育、农村医疗和公共卫生、农村社会保障、农业科研和科技推广、农村文体生活和娱乐等。“十二五”纲要中明确提出，改善农村生产生活条件，强化农村公共服务，扩大公共财政覆盖农村范围，全面提高财政保障农村公共服务水平。近年来，国家加大力度推动农村公共服务体系的建设，但是我国农村公共服务供给仍然存在很多问题。因此加大农村公共服务规模，完善供给机制，提高农村公共服务水平，对统筹城乡发展、建设社会主义新农村有重大意义。

一、我国农村公共服务供给现状

近年来，由于中央财政对农村资金大量投入，我国农村公共服务的供给状况得到很大的改善。但相对国家财政总支出而言，财政农业支出年均增长速度远低于财政总支出的增长速度。农村公共服务投入总量短缺，农村教育、医疗、社会保障等基本公共服务供给不足，已成为新农村建设的瓶颈。

（一）农村公共服务供给总量不足，供给结构不合理

1.涉及到农村可持续发展的、关系到农民民生的公共服务供给严重不足，包括农村基础教育、农民教育、农村医疗卫生、农村社会保障等。这些公共服务的供给对提高农民素质，促进农村可持续发展具有重要作用。目前，我国农村义务教育虽然已基本普及，但仍然存在着大量的失学儿童，适合农村发展需要的农村教育服务严重不足。农村基本医疗条件严重落后，设备陈旧，卫技人员短缺而且业务素质水平较低，公共卫生和各项预防保健工作难以落实。农村社会保障制度体系不健全，社保资金严重短缺，保障范围小，保障水平相对较低。

2.关系到农民生产性的急需的公共服务供给匮乏，比如农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。许多农村地区农业科技研究人员短缺，相关的农业科技开发投入不足，没有规范和完整的市场供求信息网络。

3.与农民精神生活相关的公共服务和设施供给不足，例如文体设施，文化生活的普及和服务。很多农民在务农之余没有丰富的精神生活，村内无文体设施，如活动室、阅览室等文化中心设施。政府倾向于提供看得见、摸得着的硬件服务设施，如文化广场、体育建材、歌舞剧院等公共服务设施，而医疗、教育、社会保障和救济、农业科技推广、农业信息服务等公共服务供给短缺。

（二）城乡公共服务非均等化

长期以来我国优先工业化的战略和城乡分割政策，导致国家的经济发展重工轻农，从而形成了城乡分割的发展格局。城乡割离、城市偏好的非均衡发展战略的实施，使公共服务供给带有明显的以城市为导向的“二元供给”或“一品两制”特征。城乡居民收入差距导致公共服务消费差距继续扩大，城乡居民对基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的消费存在巨大差异，城市公共服务的数量和质量远远优于农村。

二、影响农村公共服务供给水平的因素分析

（一）供给主体失衡，供给责任不清

首先表现为供给主体多元化结构的缺失。农村公共服务的特殊性必然要求供给主体多元化格局的存在。但是目前，农村公共服务供给主体单一，除政府以外的其他主体尚未规模性地进入农村公共服务供给领域。财政困难致使政府对农村公共服务的供给匮乏。受经济发展水平的制约，我国的财力还不能完全满足人民日益增长的公共服务需求。

私营部门和社会力量缺乏参与意愿和机会。由于农村公共服务的非排他性和非竞争性，其利润空间很小甚至完全无利润。而社会资金更愿意流向收益较高的私人服务领域，不愿投入无收益或收益甚小的农村公共服务领域。依靠市场和社会力量供给的机制尚不成熟，限制了私营部门和社会力量的进入。此外，政府对一些农村公共服务领域实行高度垄断，私营部门和社会力量无法参与，更不能大规模地进入供给领域，从而抑制了农村公共服务的有效供给。

（二）多方参与的激励机制缺失

农村公共服务供给主体的多元化是缓解农村公共服务供需矛盾的主要路径。作为制度的制定者和供给者的政府，并没有建立有效完善的激励机制吸引其他供给主体进入公共服务领域。首先政府缺乏有效的信息沟通机制、参与决策机制和需求表达机制，抑制了农民自愿供给的积极性。第二，缺乏产权激励机制，政府对公共服务严格规制和垄断，导致市场主体不能充分进入供给领域。第三，政府缺乏扶持激励机制以激励各种社会力量供给农村公共服务。

（三）农民缺乏需求表达机制

农民对农村公共服务的需求不是由农村居民的内部需求决定，而是由农村区域外部的指令和各级政府的决策制度而定。政府在决定公共服务的各级方式、种类及结构时，忽略了农民真正的需求，农民所需得不到满足。各级政府的目标函数和农民的目标函数并不总是一致，前者主要追求的是领导者的效用最大化，而后者追求的则是生产的效益最大化和消费的效用最大化。二者的利益不一致，自上而下的农村公共服务供给决策不是总能满足农民需求。

农民缺乏自我表达的意识，对政府的依赖较强，对于自己迫切需要的公共服务不主动争取，对于政府供给的即使不是自己所需的也默然接受。再者，农民没有畅通的需求表达渠道。由于缺乏农民公共服务需求偏好的表达机制，忽视了农民的真实价值偏好和多样化需求，最终致使农村公共服务供给与需求的错位，影响了农村公共服务供给水平。

三、完善农村公共服务供给的建议

（一）建立和完善多元主体联合供给机制

在农村公共服务供给中，主要的供给主体概括来说有政府、市场、社会力量。有效的供给主体必须包含三者，应力求三者在农村公共服务领域的均衡点，建立多元主体联合供给的机制。

1.明确各主体间的责任划分

（1）政府

政府可以分为中央政府和地方政府，中央政府主要负责两类农村公共服务的投入，一类是关系到国家总体利益和农民基本权利的农村公共服务，比如农村的义务教育、基本的医疗卫生、社会保障等；第二类是全国范围的农村公共服务，比如全国性农业农村管理服务体系、农业科技成果推广、全国性的农业信息传播等。地方政府供给公共服务的范围主要是那些本区域内的服务。比如村内社会治安、农村科技信息、农村法律和社区服务、供电、供气、公共卫生保障体系等。

（2）市场

那些具有排他性、外部性不强、交易成本低、易收费又有利可图的农村公共服务完全可以按照市场运行的原则由市场投入。比如农业机械的提供和服务、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息、农村基础教育、农村医疗、养老保险、农村社会救济等，可以由市场高效有序地供给。

（3）社会力量

社会力量主要是指那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利性组织或其他法人等民间组织或志愿性团体以及企业和个人。社会力量投入的领域一般适合于小型分散的、接近基层的农村公共服务。包括农村文化娱乐设施、对农户生产经营活动的指导、农业科技推广、信息提供和咨询、农产品生产销售服务等。就落后地区而言，社会力量的投入因其作用领域的特殊性能够对贫困地区的农村公共服务供给发挥重要的补充作用。

2.以政府为主导实现多元化的供给方式

（1）以中央、省两级政府为主导，县级财政适当配套并负责的供给方式，根据受益范围和管辖范围进行责任划分，根据不同的供给责任赋予不同的财政权力，着重解决与农业经济发展紧密的公共服务。

（2）实行公私合作，即政府委托私人部门供给的方式。公私合作方式有:

合同承包方式。即政府可以通过公开竞争招标、承包、租赁和托管等方式与私营部门签订经营合同，私人部门按照政府的意图和合同供给公共服务。

特许经营方式。即政府可以将垄断性特权给予某一私营部门，被授权者在这一特定领域提供特定服务，禁止其他私营部门自由进入，如农村电信服务。

政府补贴方式。即政府可以通过直接补贴或间接补贴的方式鼓励私营部门投入农村公共服务，如投资参股、减征免征税收、按业务量补贴、提供低息甚至无息贷款、无偿或低价提供土地等促使私人部门向公众提供公共服务。

（3）由市场或社会力量生产提供，通过明晰产权，积极引进市场资本和民间资金，按照“谁投资、谁受益”的原则供给公共服务，鼓励农民自己提供生产生活所需要的各种公共服务，通过收取一定的费用来取得投资回报。

（二）鼓励市场和社会力量的投入

随着经济和社会的发展，政府作为公共服务供给惟一主体面临着许多困难，远远不能满足农民对农村公共服务的多样化需求，政府鼓励和引导社会组织和私人资本投入，来扩大农村公共服务的供给。

1.实施优惠政策，给予精神鼓励

政府可以在水费、电费、税收等方面给予一定的优惠，降低市场经营成本，进而吸引更多资本参与，还可以出台鼓励捐赠的优惠政策，提高企业捐赠享受税收优惠的比例，增加可以接受捐赠的社会力量的数量，促进接收单位的多样化，对实物捐赠给予税收优惠。在慈善捐赠活动中，还可以列出捐赠名单榜，允许一些团体组织及企业借捐助平台宣传形象。

2.发放财政补贴

农村公共服务具有较低的营利性或完全是非营利性。为此，政府应对其进行适当的补偿，减少他们在利益上的损失。政府可以对私人和企业主体授权特许经营、与其主体签订供给合同，给予一定的财政补贴，采取各种优惠激励政策吸引市场资金的注入，当市场供给农村公共服务出现资金短缺时，政府应当给予资金的支持，提供担保，保证对公共服务供给的持续性，实现农村公共服务供给效率提高的目标。

（三）优化政策和制度环境

1.完善决策机制，建立需求表达机制

首先要建立自上而下和自下而上相结合的决策机制和民主表达机制，加强基层民主建设，增加农民表达需求的渠道，真实表达农民的需求意愿，确保决策的科学性、合理性。其次建立各级政府之间、各主体之间良好的沟通机制，充分了解供给状况和农民的需求偏好。再者调整各级政府的财政支出结构，使公共财政向农村倾斜，以培养政府的“农村偏好”。完善监督机制，减少政府公务人员供给农村公共服务的随意性。通过对政府人员政绩的绩效评价以及农民的认可度，以此来决定公务人员的升迁和奖惩，约束政府公务人员对农村公共服务“随意投入”的思想，充分发挥农民的参与决策权。

2.完善财政支付转移制度

弥补乡镇基层政府财政不足的主要方法就是财政转移支付制度，尤其对于贫困地区，国家更要加大转移支付力度，建立横向转移支付制度，促进地区间的均衡发展。政府必须通过再分配手段缩小地区差距，从而遏制地区间贫富差距拉大的趋势。所以要实现地区间均衡发展、共同富裕，就要建立横向财政转移支付制度，扩大转移支付的范围，增加转移支付的数量，建立针对农村基层政府的转移支付框架，使不同地区间公共服务投入水平基本均衡，体现社会公平和公共服务均等化的原则。

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