新型城镇化之路怎么走
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城镇化至少是未来5-10年中国经济发展的新引擎，城镇化的健康、持续发展关系到未来中国经济的走向。党的十报告提出要走中国特色的“新型城镇化”道路，就是要扭转城镇化过程中存在的一系列不可持续的做法，解决城镇化背后隐藏着的诸多矛盾和问题，实现人的城镇化。为此，本刊邀请专家学者对城镇化的格局变动特点、新型城镇化中城市发展思路、如何破解征地难题、新型城镇化中政府角色定位、怎样改革户籍管理制度等问题进行深入分析和解读，以期引起广大考者对此问题的关注，并为各级领导提供决策参考。
我国曾计划形成中小城市优先发展的城镇化格局，但结果却是大城市超速发展。“城市病”问题日益突出。如果能较早把握城镇化格局演变的自身规律，很多问题也许就能得以避免或者减缓。综合利用不同来源的数据，我们总结了过去几十年来我国城镇化格局变动的一些特征和规律，探讨了城市人口合理分布问题，现把主要发现和结论归纳如下：
一、当前人口聚集的“镇化”作用不断增强，城镇化呈现人口聚集“镇化”和“市化”共同驱动特征
上世纪90年代初期，我国的城镇化主要由“市”人口（在统计中体现为城区人口）增加所推动，1991-1995年“市”人口对城镇人口增加的贡献率达到86.3%，而“镇”人口仅有13.7%；之后，“镇”人口的贡献不断增强，1995-2005年“镇”人口的贡献率超过50%，城镇化呈现主要由“镇”人口扩张所推动的局面；2005年以来，“市”人口和“镇”人口对城镇化的贡献率大致相当，城镇化呈现人口聚集“镇化”和“市化”共同驱动特征。截至2010年，分布在“市”和“镇”的人口比例大致维持在6：4，不过，变动趋势却呈现“市”人口份额下降和“镇”人口份额上升的特征。1992-2010年“市”人口份额从81.4%下降到60.3%，“镇”人口份额则从18.6%上升到39.7%。
造成上述城镇人口格局变动的关键原因是“镇”的数量在过去一段时间内出现了超常规增长。1978-2010年“市”的数量增加了3倍，而“镇”的数量则增加了9倍，2010年我国共有建制镇19410个。虽然部分“镇”的出现确因人口聚集空间节点扩张后达到了“镇”的标准，但更多“镇”的出现则是因为“撤乡并镇”。1988-2003年“镇”平均人口规模从1.2万人下降到0.79万人，具体体现了行政力量通过“撤乡并镇”干预城镇化的结果。需要指出的是，2003年以后“市”和“镇”的数量扩张基本停止，其平均人口规模都开始呈现上升趋势。总的来看，我国目前“市”和“镇”的数量已处于基本稳定状态，人口在二者间分布格局变化今后将主要由其聚集人口的不同能力和潜力所决定。
二、城镇人口继续向东部沿海地区集中的趋势在短期内不会改变
我国区域间城镇化水平存在着明显梯度差，自东向西依次降低，而且人口聚集继续呈现向东部沿海地区集中趋势。1990-2010年，东部地区城镇化率提高27个百分点，幅度最大，中部和西部分别提高20.2和21.7个百分点，其中东北地区仅提高9个百分点。从贡献率来看，东部地区的作用也呈现增强趋势。1990-2010年东部地区对城镇化的贡献率一直在50%左右，2010年甚至超过60%，中、西部地区贡献率在20%左右，其中东北地区贡献最小，基本维持在5%左右。近年来，随着东部沿海产业向内陆地区转移加快。人口向东部地区流动虽然有所放缓，但东部地区城镇人口增长对全国城镇化的贡献并没有因此下降，而是继续呈现上升趋势。这种状况应是东部地区内部城镇化速度加快的结果。短期来看，城镇人口继续向东部沿海地区集中趋势不会改变。
三、我国目前业已形成“十大城市群”，这些“城市群”是今后城镇人口聚集的主要区域
我国现阶段大致形成了长三角城市群、京津冀城市群、珠三角城市群、川渝城市群、关中城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、长江中游城市群等10个城市群。1999-2010年这10个城市群对全国城市人口增长的贡献达到92%，成为推动人口城镇化的主导力量。2010年十大城市群以1/10的国土面积承载了全国四成以上的人口，创造了国民经济近七成的产出。从趋势上看，经济向十大城市群集聚速度明显超过人口聚集速度，也超过空间扩张的速度。1995-2010年间，其人口和面积占全国比重分别由41.57%和10.08%提高到43.12%和12.68%，分别提高1.6和2.6个百分点；地区生产总值（GRP）占比由57.03%提高到68.34%，提高11.3个百分点。目前，十大城市群的人口份额仍远低于经济份额，其人均收入仍远远高于非城市群区域，这意味着城市群区域将成为吸引人口流入的重要目的地。具体来看，长江中游、成渝、辽中南、中原等城市群崛起迅速。有望成为继三大都市圈（长三角城市群、京津冀城市群、珠三角城市群）后吸引产业和人口聚集的“热土”，并为城镇化进程注入活力。
四、目前城市人口增长呈现很强的规模正相关性，规模越大的城市人口扩张速度越快，超大规模城市扩张速度最快
1999-2005年超大城市人口平均增长率达到18.0%，远远高于其他等级城市人口的平均增速；特大城市增速仅次于超大城市，增速达到4.8%；中等城市的增速最低。2005-2010年超大城市规模扩张速度较前一时期虽有所下降，但在各等级城市中仍然最快，大城市、特大城市增速放缓，中等城市扩张速度有所提高。总的来看，中国目前城市人口增长动力主要来自1000万以上超大城市，这种增长模式带动了城市群的兴起和大都市圈的发展。未来，在信息化、交通一体化和分工协作紧密化的带动下，我国仍将处于城市集群发展的阶段，中心城市聚集高端要素的能力会继续增强，超大城市及特大城市规模扩张仍然会继续主导城镇化发展格局。
五、从变动趋势来看，我国城市人口分布变化格局正逐渐趋近合理，但总的来看大城市数量仍显不足
我们综合资料和数据发现，1949-2000年我国城市人口呈现中小城市人口扩张主导的格局，其背后的原因主要是我国在此期间的行政区划调整导致城市数量急剧增长；2000年后规模较大的城市在城市体系中的地位上升，城市人口扩张主要由大规模城市人口扩张所主导。由于2000年后我国城市数量基本稳定，人口在不同规模城市间的分布主要是其人口聚集效应的体现，反映了市场力量的作用，因此可以认为目前我国城市人口向大城市集中的趋势实际上是人口分布合理性逐渐增强的体现。但总的来看，我国大城市数量仍然不足。
六、不同区域需要重点发育的城市规模类型不同，需要实施有针对性的城市化推进战略
我们把中国划分为华北、东北、华中、华东、华南、西北、西南7个区域，运用科学指数对它们的城市规模体系合理性进行了分析和评价。
总体来看，东北地区的城市人口分布基本合理，但城市体系的中小规模城市略显不足。华北地区城市体系表面上正趋于合理。但必须注意北京单极扩张掩盖了城市体系中缺少承上启下的大城市的问题，这造成要素过度集聚，产生了集聚不经济问题，未来需要疏解首位城市的人口，并增加人口超百万的大城市的数量。华东地区城市体系发育最为成熟，人口布局比较合理，人口布局无需过多政策干预。华中地区虽有武汉这样的大都市，但城市体系是断裂的，缺乏承上启下的特大城市，未来需要重点培育人口超百万的城市。华南地区大城市扩张主导了城市格局的变化，如广州、深圳、东莞近年来人口规模迅速膨胀，而中小城市的规模扩张则明显不足，培育中小城市有助于减轻大城市的拥挤，也有助于拓展经济增长的空间。西北地区城市体系也在趋于合理，但大城市的规模依然不足，特别是缺乏辐射全域的中心城市，需要进一步增强西安、兰州和乌鲁木齐等大城市的经济聚集能力，带动周边城市的发展，发挥协同效应。西南地区城市人口分布也在不断地趋于合理，大中小城市结构适宜，但各等级的城市规模整体偏小，未来也要从整体上提升各层级城市的产业聚集水平和人口吸纳能力。总的来看，我国的大城市数量仍然不足，但不同地区需要发育的城市规模类型并不相同，迫切需要根据区域特点实施有针对性的城市化推进战略。