影响我国农民收入增长的制度因素分析
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一、制度因素是导致农民收入增长率-ir降的根本原因
农民收入问题已经引起了各界的广泛关注。这一问题的核心在于， 自1985年起我国农民收入的增长率总体上看低于城市居民收入的增长率，且低于国民收入(GNP)、国内生产总值(GDP)的增长率，1997年后，农民收入问题更加严重，增长率开始逐年下降，1997年甚至为负值。
对于我国农民收入增长缓慢，并由此导致城乡居民收入差距拉大的原因， 国内的研究已经非常多，笔者从中概括出较常提到的几种，它们是：
1．农村劳动报酬收入增幅下降， 尤其是1997年后企业劳动报酬收入增长率下降。而乡镇企业增长速度下降、经济效益下降、吸纳就业能力下降是企业劳动收入下降的进一步原因。
2．农民负担增长超过纯收入增长。
3．农民的整体素质低，使科技对农业的转化和贡献率低，农村劳动力转移就业困难。
4．城市企业破产、职工下岗增多，不少地方和企业辞退、限制使用农民工。
5．城乡二元经济结构阻碍了生产要素的合理流动与优化配置，抑制了农村非农产业的发展，保持或扩大工农产品“剪刀差”， 降低农村再生产的积累能力。
6．对农业的投入太少，使农业生产条件得不到改善，生产无法持续稳定发展。
7．农业生产成本上升幅度大于农产品价格上升幅度，使农业比较收益下降。
8．1997年后农产品市场价格持续下降。农产品市场价格下降使农村居民家庭经营收入下降。
上面列举的原因尽管没有错，然而它们仅仅是我国农民收入增长率下降的较初级的原因，都未触及到问题的根本。比如，为何农民的负担会重?为何对农业的投入会太少?为何我国的二元经济结构会长期存在?等等，这些问题背后的原因才是最根本的。笔者认为， 导致我国农民收入增长率下降的根本原因是制度因素，包括： 土地制度、财税制度、户籍制度、农产品购销制度。
以下笔者将逐一分析各种制度中存在的问题及它们是如何对我国农民收入增长产生消极影响的。
二、目前土地制度中的弊端及对农民收入增长的消极影响
1979年以后，我国对农村土地制度进行了重大调整，实行家庭承包责任制，其主要内容是将土地的所有权与经营权分开，土地集体所有，经营权属家庭农户，农户承担上缴的义务， 即所谓“交足国家的， 留够集体的，剩余是自己的”。
这一调整是土地制度的一次历史性突破，但是，其弊端也是明显的：
(1)首先是土地所有者主体缺位。我国《宪法》规定农村土地归集体组织所有， 《土地管理法》规定： “集体所有的土地依照法律属于村民集体所有， 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。”我国《民法通则》中却规定农村土地所有权归行政村，村属于乡(镇)政府的派出机构，行政组织与经济组织两个不同性质的主体同时成为土地所有权主体。而村民委员会又系村民自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格。在实际中， 国家成为土地的实际所有者， 国家行使与掌握了土地所有权的绝大部分。所以，土地所有权的最终归属实际上是不明确的。
(2)土地经营权、使用权受到侵害。对农民的土地经营权、使用权缺乏明确的法律规定与制度保障，从而导致在实际生产经营过程中各种侵权行为的产生， 农户经常受到来自国家、集体等多方面的干扰，农民不能真正独立地经营。这种干扰使农民的土地经营效益难以最大化，农民从土地获得的收入减少。
(3)土地分配权缺损。土地分配权缺损导致以下于农民收入增长不利的结果： 由于土地可能再次被分配，农户现在承包使用的土地今后可能不归自己承包， 因而他们就无法形成对土地承包经营权的长期预期，对土地的经营行为必然短期化，不愿意进行长远的投资，进行农田水利基本建设和土壤改良的动力也就不足。
(4)收益权受到侵蚀。“交足国家的， 留够集体的，剩余是自己的”作为一项基本原则并没有错，但在实际执行中这种规定显得过于笼统、模糊，随意性很大。
(5)因为土地属集体所有，使用权交易必然受集体的制约，比如必须经过集体组织或集体领导的同意、批准。这成为土地流转受阻、土地的规模化经营难以形成的原因之一。
(6)农民及集体均无法行使土地处分权。按照国务院《关于发展房地产若干问题的通知》中的规定，“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让”，而作为所有者的农民集体却没有权利出让土地，并且在实际出让过程中，农民获得的补偿很低(仅为总额的5―10％)。
(7)一些地方的土地集体所有制已变相成为乡官、村官所有制，对土地的实际处分权成了他们“寻租”的手段。
以上所列举的现行土地制度的缺陷最终都直接或间接地使农民的利益受损。由于现阶段我国大多数农民的收入很大程度上仍然来自于经营土地、种植农作物， 因此现行土地制度的缺陷对农民收入的消极影响不可低估， 它是导致农民收入难以快速增长的主要原因之一。
三、户籍制度对农民收入增长的消极影响
要使资源的使用效率达到最高，前提条件之一是必须使其处于可流动的状态，从而能够配置于最需要的地方。不能流动的资源是难以达到效率最大化的。效率的降低意味着要素边际产出的降低，这决定了要素价格的降低，对于人力资源来说，意味着劳动力报酬的降低，或者说劳动力收入的降低。由于户籍制度阻止农民自由流动， 因而它成为农民收入增长缓慢、城乡居民收入差距扩大的主要原因。
具体来说，户籍制度之所以成为制约农民收入增长的原因，主要在于：
(1)户籍制度将农民限制在土地上，使单位面积农田上的劳动力过多。
(2)由于户籍制度造成的身份不同，农民进城就业遇到了种种障碍。
(3)户籍制度造成的身份差别使农民不能享有城市居民享有的许多福利待遇。
(4)户籍制度限制了农民受教育的平等权利。
户籍制度是我国农村土地制度改革的一个障碍。因为农村没有社会保障制度，土地成了他们最后的生存保障。因此，虽然一些农民离开土地去从事非农经营，但他们仍愿意为保有土地而支付费用。这导致土地流转制度难以建立，阻碍了农业规模化经营，使农民不能从规模化经营中获利，而且影响了非农产业的发展。
四、农村财政与税收制度对农民收入增长的消极影响
这里所说的财政与税收政制度具体涉及到财政支农政策与农业税收政策。
尽管我国一直把农业作为国民经济的基础，并强调要重视农业、农村和农民问题，但是在财政政策上没有很好地体现这一点。表现之一是， 自50年代至今，我国农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业创造的国内生产总值占全部国内生产总值的比例。表现之二是，我国1993年实施的《农业法》规定，国家财政每年对农业总投入的增长幅度必须高于国家财政经常性收入的增长幅度，可实际情况是， 1993年至1999年的共7年中， 除1994、1996、1998年三年外，其余年份国家财政对农业总投入的增长幅度均低于国家财政经常性收入的增长幅度。表现之三是，90年代以来， 国家财政用于支援农业的比例持续下降。1998年国家发行1000亿元国债，其中350亿元用于与农业有关的项目，但这350亿元中直接用于农业的只有20亿元。1999年国家增发国债600亿元，直接用于农业的为零。
我国1994年开始实行的分税制财政体制改革使财力相对于过去更加集中于中央， 同时省和地市级财政也通过分税的途径集中财力，最终导致县乡两级财政困难加剧，其中最困难的是乡镇这一级政府的财政。乡镇政府只能将负担转嫁到村，村再转嫁到农民头上，最终由农民承受负担。
按国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，应该由农民承担的合理的负担有13项，包括三项税收(农业税、农林特产税和牲畜屠宰税)、 “三提五统”、义务工积累工和教育附加。
对于农业税，大多数研究认为负担一直不算很重，其实不然。 目前我国农业的平均税率为15．5％，且有一定比例的地方附加，如果把按土地的常年总产量征收的农业税换算为按增加值征收，增加值率为30％(一般估计我国耕地生产的增加值率最高不会超过30％)，我国农业的税率将达45％，这比发达国家增值税的基本税率高，更高于发达国家的农业税率。
农林特产税的征收常有与中央规定不符的情况，一是同一块地上农业税与农林特产税重复计征，农民等于负担了双重税；二是种植的农特产末售卖之前，甚至在果树离挂果还有三、 四年时就开始向农民收特产税，有的按亩、按棵提前收；三是有的地方不管屠宰不屠宰都收牲畜屠宰税，即“猪头税按人头收”。
“三提五统”共有八项，但实际中常常不止这八项，乱收费情况比较严重。另外，按规定“三提五统”加在一起不能超过上一年农民人均纯收入的5％，但有些地方虚报农民收入，以至于上报的数字与国家统计局抽样调查的数字相差很大， 多的达一倍以上。以劳动力义务工、积累工折合的税收近几年已改成折算成钱上交，一般一年中一个劳力要出15到30个义务工、积累工。此项负担也不轻。
另一极不合理之处是，在我国城市，对居民实行的是所得税税率累进制，居民收入低于所得免税线(目前是月收入800元)就不用交税，但农民收入不管多少都必须纳税，甚至还可能出现按“倒累进制”纳税的极其不合理的事情，因为针对农民的有些税种是按人头数、田亩数而不是按收入多少来征收的，因而低收入的农户所得税税率必然比高收入农户的高。如果按城市居民的纳税原则(月收入800元以下免税)，我国相当一部分农民是不应该成为征税对象的。
在我国，城市的教育、卫生、公路建设等事业由国家财政承担支出，而在农村，尽管农民已上交了应交的税，但这些事业的开支却必须由农民自己承担。尤其是农村中小学教育支出占了乡镇财政开支的一半以上，给农民造成的负担非常沉重。不仅如此，这些事业的开支还成为对农民乱收费、乱集资、乱摊派的借口。
分税制改革后出现的“财权上收、事权下放”状况导致财权与事权的不对称，是造成农民税费负担沉重的一个主要原因。
五、农产品购销制度对农民收入增长的消极影响
从1985年开始，我国的粮食和棉花购销制度进行了三次市场化改革，前两次均以退回到统购统销制度告终。之所以经历了三次反复，其中一个直接的原因是供给关系的不平衡，一遇上供给紧张，价格上升，政策部门马上就放弃原先的改革目标；一旦供给偏松，价格下降，又开始进行市场化改革。而市场供需不平衡的一个原因就是以计划为特征的统购统销制度， 因为这种计划难于准确反映市场的真实状况，无法代替市场有效地调节供需、引导生产。
这种政策上的反复给农民带来了一大危害， 即预期的不稳定性，农民无法确切地知道今后政策会不会变、会怎样变， 因而其生产计划没有确定性、长期性，从而影响到农业生产的长期稳定发展，不利于农民收入的逐步增长。
统购统销制度的最大特点是价格由国家制定。农民是交易的一方，但农民没有讨价还价的权利。虽然国家实行农产品保护价收购政
策，但农民的利益更多地是受到了损害而不是受到了保护， 因为大多数情况下国家收购价低于市场价。在低价出售农产品的同时，农民必须花高价购买农业生产资料。
在我国很多农村地区，尤其是粮食主产区， 出售粮食棉花等农作物仍然是农民收入的一个主要来源。根据国家统计局2001年中国统计年鉴可知，在当前，来自农业的收入(主要是出售粮棉作物) 占农民总收入的40％以上，因此粮棉收购价格过低必然使农民收入的增长受到显著影响。1997年以来， 受通货紧缩影响，包括粮食棉花等在内的农产品的价格下降，更强化了这种不合理的粮棉购销制度对农民收入的消极影响，并成为这几年农民收入增长率持续下降的一个主要原因。 六、改革不合理的制度，促进农民收入增长
农民收入增长缓慢、甚至下降的根本原因在于不合理的制度，只有改革相应的制度才能提高增长速度，扭转城乡居民收入差距加大的局面。
(一)改革土地制度。
首先，必须以法律形式明确土地的所有权主体， 同时以法律形式明确土地承包经营权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在规定的期限内这种财产权可以被继承、租赁、赠予、拍卖、抵押、入股等等，避免现存的由于所有权主体不明确而导致各主体对农民生产经营活动的随意干涉，避免对农民的土地处分权、收益权、转让权等权力的侵蚀。尤其要保证农民对于土地的处分权和利用土地进行抵押的权利。对土地的处分权使农民在土地的使用权转让上拥有更多的自由，这将促进土地使用权的交易，推进土地资源优化配置和规模化经营，提高农业生产效率，增加农民收入。抵押权有利于农民获得贷款，促进农业与非农业生产发展。
其次，通过法律手段建立起农民对土地经营权利的稳定的、长期的预期， 以利于农民增加对土地的长期投入。应改革目前实行的到期后继续承包土地须经发包方同意的规定，只要承包方愿意继续承包，就只需办理需包手续，不须发包方同意， 即将“审批制”改为“备案制”。
(二)改革户籍制度，重点是放松对农村人口向城镇流动、落户的限制。取消一切由于户籍不同而给农民设立的歧视性政策，如限制农民进城务工、限制企业录用农民工、对进城务工的农民收取过高的暂住证费。要消除农民工的同工不同酬、无社会保障现象，对农民子女在城镇上学、就业给予平等待遇。要建立一套保障制度，使农民离开土地后即使失业也能获得基本的社会保障，可以考虑如下办法：对于愿意进城镇落户的农民，将其承包的土地转让变现，变现的资金一次性转入落户城镇的社会保障基金账户，专用于落户农民个人社会保障支出。
(三)改革现行的农村财税制度。要建立财权与事权相对称的财税制度，合理制定乡镇财政的支出负担，免除不合理的支出部分，将应由乡镇征收的税收交给乡镇去征收。同时要明确乡镇政府的职能定位，精简机构，减少人员，缩减开支，最终减轻农民负担。国家应承担对农村的基本建设，如道路、电力、通讯、卫生等的投资。必须将农村教育与卫生事业纳入国家投资的范围，改变农村教育与卫生事业完全由农民办的现状。必须逐步建立起农村社会保障体系，最终使农民能够不完全依赖于土地获得生存保障。
在当前，财税制度改革的重点应该是积极推进农村税费制度改革，从根本上治理对农民的乱收费。农村税收应以农业税收为主，取消乡统筹费、农村教育集资等面向农民的收费；取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工。
(四)农产品购销制度改革的重点应是，坚持已经开始实行的粮食与棉花购销制度市场化改革的方向，通过市场而不是计划调节农产品的供需。必须使农民真正成为生产经营和市场交易的主体，将农产品的生产权及交易过程中的讨价还价权交给农民，消除由于农民在交易中的不平等地位而造成的利益损失，减小并最终消除工农业产品价格“剪刀差”。同时要继续实行对农产品的保护价政策，使之落到实处，让农民能够真正从这一政策中获利。
上述四个制度方面的改革是相互关联的，必须整体推进方能成功。
土地制度、户籍制度、农产品购销制度改革的实质是赋予农民在生产、消费、交易、择业、流动等等环节更多的自由。按照制度经常学的原理，一种制度的有效性与这种制度的形―成方式相关。如果制度是经济人双方“博弈”的结果，那么制度就能使双方的利益达到最大化，而双方的“博弈”以决策的自由或自主为条件。根据这一原理，在进行制度改革的时候，我们必须将农民摆在一个平等的市场交易人的地位，赋予其更多的选择、决策的自。这是理论的结论，它也被我国改革实践证明是正确的，家庭承包责任制之所以能极大地提高农民的生产积极性，提高农业生产效率，最终提高农民收入，一个重要原因是这种制度赋予了农民在生产经营中更多的自由与自主。可以相信，沿着这一思路，从土地制度、户籍制度、财政税收制度、农产品购销制度上进行改革，让农民享有更多的自主与平等的权力，我国农民收入增长率下降的局面就将扭转，城乡收入差距就将逐步缩小。