李剑阁:城市化重点是发展大型城市
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作为中国经济增长的重要一极，中国城市化正在如火如荼进行当中。但自从上世纪80年代至今，中国的城市化，当以发展中小城镇为中心还是以大城市发展战略为中心，一直没有停止过争论。
2012年12月15日，中央经济工作会议提出，要“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。要“构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。这一表述笼统地涵盖了大中小城市、小城镇与城市群，并未定调以发展谁为核心。十八届三中全会召开在即，学界关于这一发展战略的争论更趋激烈。
10月11日在广州举行的中国城市可持续发展国际论坛上，以小城镇还是大城市为中心的争论，达到了白热化的程度。首先是关于城市化率的表述不同。论坛上，全国工商联专职副主席、世界银行前首席经济学家林毅夫指出，中国的城市人口已经从改革开放之初的1.7亿人增长到2012年的7.1亿人，城市化率从1978年的17.9%增加到了2012年的52.6%，在过去33年里，平均每年的城市化率都在提高。
但林毅夫引述的52.6%城市化率，在孙冶方经济科学基金会理事长、中央汇金投资有限公司副董事长、申银万国证券股份有限公司董事长李剑阁看来，只是一种“名义城市化率”。李剑阁认为，中国2012年的实际城市化率只有35%。造成这一问题的原因，则是中国的体制，尤其是户籍制度与财税体制造成的。中国目前以既定户籍制度为基础的分税体制已经执行了20多年，到了必须要作出调整的时候。
李剑阁任职国务院发展研究中心副主任期间，曾主持并参加了一项由中外专家共同完成的城市化专题研究。李剑阁认为，中国城市化进程必须更加尊重市场规律，减少行政干预。他认为，根据改革开放35年来的经验，过去从“离土不离乡”思维定式演变过来的发展小城镇、控制大城市发展的思路，实际效果并不理想。
通过前述调查研究，他也发现，参照世界各国的统计数据，按中国的总人口规模，中国100万人口以上的城市只有127个，不是太多了，而是远远不够。因此，今后不能重复过去的老路，应该把城市化的重点放在发展百万人口以上的大型城市，兼顾小城镇的功能完善。 李剑阁的这一表述，随后遭到了住建部村镇建设司司长赵晖的反驳。赵晖认为，小城镇对于中国来说是个“好东西”。他引用对100个发展较好的小城镇进行的调查结果说，小城镇可以拉动内需、更加环保，且利于城乡发展。在德国，70%的人口居住在小城镇。他表示，发展不好的一个核心原因就是我们等级化的结构，这种等级化结构是我们国家所实施的行政级别所决定的。
上海交通大学教授、战略研究所所长孟宪忠则认为，中国必须“反思资源向大城市集中的现状”。中国中小城市就像微循环系统，国有经济应该让这些微循环活起来，而政府的政策投资和资源权力也应该向这些领域倾斜。
10月13日，李剑阁接受了《财经》记者的专访，就上述问题再次全面阐述了自己的看法与思考。在1998年到2008年的十年间，李剑阁曾长期任职国务院经济体制改革办公室副主任和国务院发展研究中心副主任。1991年、1997年、2001年，他曾三次获得孙冶方经济学奖。当这位“学者型管理者”谈及城市化的发展时，言谈依旧颇为坦率，不改经济学家“循理而行”的风范。 我不反对小城镇化，但反对盲目城镇化
《财经》：很多人以为你反对小城镇化？
李剑阁：我在论坛上的讲话中用国际上通用的城市化而没有用城镇化的概念，是因为我认为根据改革开放35年来的经验，过去从“离土不离乡”思维定式演变过来的发展小城镇、控制大城市发展的思路，实际效果并不理想。
我并不反对发展小城镇，只是反对盲目以小城镇化战略来取代大城市和城市群发展战略。
美国可以举出许多成功的小镇，但很多小城镇发展并不理想。那些被列举的成功的小城镇，更准确地说类似中国的居民小区，根本没有像中国那样五脏俱全的行政机构，也不可能出现很多媒体披露诟病的我国某些镇政府的办公楼堪比“白宫”、“国会山”的咄咄怪事。事实上，在欧美失败的例子比比皆是。比如一个叫做大激流的小城镇，安利公司总部就在那里。如今那里许多大楼都是空荡荡的。大激流历史上是做家具的，也是一个有名的城市，如今因为中国家具制造业的日益兴起，这个城市就衰落了。我们在日本和英国也可以看到相似的例子，很破败，很凋敝。
我多年前就关注这个问题。当我做了那个课题以后出国考察时就给予更多的关注。后来的观察有力证明了最初的研究结论。35年来，中国小城镇有了很大的发展，但是总体来说这些小城镇连同它行政管辖或者经济辐射的农村，人口数量是普遍减少而不是增加的。全国建制镇19683个，1.3亿人，平均每个镇0.8万人，每个县城7万人，镇区人口10万以上仅150个。在有些小镇甚至县城，由于没有产业支撑，就业机会很少，公务员几乎成为当地人的最高就业理想。那些地方官员鱼肉百姓的情况格外严重。我注意到，即使在上海周边、长三角地区，一些中、大型城市连同周边农村、小镇的总人口也是净流出的，尽管这些地方同时吸引了大量来自中西部的务工人口。
作为一个有13亿人口的国家，中国只有127个百万以上人口的城市，不是太多，而是太少了。中国要再有1亿人进城，得需要多少个百万人口的城市来容纳他们？人一集聚，就自然产生许多新的产业出来，而且可以大大提高基础设施的使用效率，减少行政管理成本。
所以，今后不能重复过去的老路，应该把城市化的重点放在发展百万人口以上的大型城市，兼顾小城镇的功能完善。对于特大型城市，要逐步通过经济手段将某些过于集中的功能向卫星城扩散分流。在此基础上由独立城市向城市圈、城市群发展。
《财经》：你反对的只是用行政手段过多干预城市发展的提法？
李剑阁：当然，老百姓赶集交换农产品也会自然形成一些小镇。那些小镇无需确定什么行政级别。中国城市化进程必须更加尊重市场规律，减少行政干预。政府的规划要参考国际上的有益经验，摆脱过去束缚我们思想的“离土不离乡”政策框框。在我们一些同志头脑里，似乎农民天生就是农民，即使现在允许离开农村也不能走得太远，就近安排有利“天下大定”。也有的同志出于好意，认为农民远离了农村就有流离失所的风险，因此主张农民既不能久居城市，也不能在农村“连根拔起”。这种担心是与现行户籍制度以及社会保障制度联系在一起的，通过改革解决这些问题并非遥遥无期。
《财经》：从经济学上讲，是否可理解为聚合效应带来交易成本的减少？
李剑阁：是的。在中国快递业务还不发达的时候，我在东京的一个电视介绍里看到，说一些在东京写字楼里工作的男士，他们不喜欢外面的午餐，可能也是为了节省，他们的夫人又一般不工作，因此每天就为丈夫做上合意的饭食，然后快递过去。可见人的聚合将涌现出无数的就业机会，尤其是服务业。
《财经》：但德国的国家政策是支持城镇化发展的，美国上世纪末期也出台了向中小城镇偏移的优惠税率。
李剑阁：德国有个特点，德国家族小企业非常发达。比如说奔驰，它某个零件由某家家族企业提供的，这个家族可能做了几代人，而且质量越做越好。德国有着浓厚的行会文化，每个人都有独特技术和分工，专业技能得到尊重。这种家族企业不一定到大城市去做，只要物流方便。像日本丰田那样的大企业也是靠很多小企业提供零件，可能做到零库存。但即使这样，还是能在德国找到许多衰败的小镇。不是说要消灭小城镇，我是说要完善小城镇。小城镇也是自然形成的。在美国，你可以找到成功的例子硅谷，靠近斯坦福大学的那些小城市，也可以举出更多失败的例子。不管怎么说那也不是我们意义上的小镇。
《财经》：中国现有的体制下，大城市越来越大，如果将权力分化的话，或许小城镇就可以发展起来了。现在最好的人力资本和资源都聚集在大城市。
李剑阁：全世界都这样。长三角、珠三角、京津唐这三个国际级城市圈，自然就形成了，压也压不住。
但其实，中国至少解放后到今天，所有的大城市都受控制的。建国以后，大城市发展一直是被严格控制的。“北大上青天”，是上世纪50年代政府部门常用的词，这五个城市都是国家严格控制人口的城市。现在对“北上广深”也是控制的，但是并没有控制住，人口越来越多了，规模越来越大了。
1978年以前，中国的人口自由迁徙根本不行。农民工进城，十年前的2003年，主流传媒和有些部门还在官方文件中称之为“盲流”。在孙志刚事件发生后，这一称谓以及相关理念才得以历史性地改变。十年前还觉得是天经地义的事情，现在来看多么荒唐。35年前农民是绝对不能离开原籍农村的，受灾后出门讨饭也要公社的证明。改革开放以后，农民进城务工经商挡不住了，可是长期被称为“盲流”。十年前才出现了转机，人们还记忆犹新。所以我觉得，现在争论的问题，放到10年、20年后再来看看，也许就很清楚了。 土地流转起来才有价值
《财经》：很多人说城市化，也有助于农村现代化发展。
李剑阁：我1969年上山下乡的地方就是一个江中小岛，现在从市区开车过去半个小时就到了。那时要先坐“长途”汽车，然后做“二等车”（就是自行车的后包架，是农民提供的人力交通服务），然后坐摆渡船，然后步行，需要大半天。现在靠着上海，自然就有了新的承接产业转移的机会，当地文明程度、理念变化也很大。现在到大多数农村考察，可以看到大人小孩穿的衣服与城市一般市民的穿着已经没有过去那么大的差异，而35年前可以说是天差地别。这可以说就是人口迁移以及现代化后的同质化现象，现代文明理念也随之渗透进农村了。当然对于乡土文化怎么保留也是个值得研究的课题。
《财经》：农村搞集中居住，也涉及农民土地财产权等问题。
李剑阁：我觉得行政强制是不好的，因为涉及到个人产权等问题。但是如果有足够合理的经济补偿，我想有人是愿意的。比如我到地方调研时看到地票交易，有的农民是真愿意，因为有些家庭在当地已经没有人居住了。如果没有补偿的话，当然谁都不愿动。如果有合理补偿的话，农村很多乡村都空了，又没有人住，何必占着一块地呢。你硬要保护它，实际上使农民失去了土地资本化的机会，其实是损害了农民的权益。但是补偿不要用政府定价，要用市场来确定价格，那就会有人愿意。
2003年有个文件，说农民的承包地永远不要变，这样当经济陷入低谷的话，农民回去了可以继续种地，这就是他的生活保障。但是这是一个过于理想化的设想。现在二代农民工不可能回乡，即使回去了，地也都被抛荒或者流转多年了，这些农民后代也不可能再回去光脚下地了。另外，现在中国农民人均耕地不足一亩，一亩地全年的纯收入不到1000块钱。如果政府在经济低迷时放弃对农民的生活保障责任，那农民何以为生？所以政府如果想着到时经济要是不行了，你们就都回去种地，这个怎么可能。政府的这个责任永远别想躲避。
《财经》：很多地方在做土地流转的尝试。
李剑阁：我看到一个比较成功的流转的例子。澳门的一个企业家，在全世界找了许多橙子品种在西南某县试种，最终筛选出一个适合的品种，在当地开始推广。这个地区是山地结构，粮食产量不高，公司和当地农民以800斤每亩稻谷的等价地租兑换，农民很愿意就把地给它。有些农民本来就离开老家进城务工了，也有些农民留在那种地。这些留下来的农民就为这个公司管理橙园，由公司付工资。这个实际上是企业家承担风险，农民只要打工就能有工资，所以这个很好啊，农民也都愿意。而且他们这个公司是做出口的，效益也很好。可是初始投资量大，周期也长，靠单个农户是不可能实现种植结构转型的。
《财经》：这其实也是农业现代化的发展。
李剑阁：有些学者特别反对城市资本下乡，我认为这不能一概而论。恐怕还要具体问题具体对待，否则可能会阻滞制度创新，错失农民致富转型的机会。
《财经》：有学者认为，农村土地现在不能抵押，是人为降低了土地财产的价值。
李剑阁：这首先要问如果土地不允许买卖，怎么评估它的价值？如果土地没有市场价值，贷款者怎么能承认土地可以成为抵押品？土地只有可以交换，有了市场价值，才能成为抵押品。在现有体制下，在远离城镇的宅基地，如果想到城里做个小买卖，你想怎么把地抵押给金融机构？一旦不能还钱，金融机构就无法处理这个抵押品。没人敢要啊，都是乡里乡亲的。所以在目前情况下，土地没有价值，那就无法成为合格的抵押品。不承认市场，就没有价值。当然也有例外的情况。我在越南考察，它们的农村土地市场交易也不是那么顺畅。但越南农村土地仍然可以当成抵押品，首先是它们早就搞了土地确权，家家都有政府颁发的地界清晰的土地证。由于农村社区的传统信用，人们非常重视土地所有权。如果抵押者的房子抵押了却没钱赎回的话，其实金融机构也不会没收土地，但他的信誉将受到严重损失，导致儿子可能都找不到老婆。所以银行质押的是家庭声誉，而不是土地的价值。
作为一个研究问题的人，我们必须尊重事实和市场规律。
《财经》：但关于大城市的小产权就不一样了。假如把土地的所有权利都配置给农民，实际上可以平溢大城市的房价，因为土地供应量增加了。
李剑阁：我知道有很多学者提出过这样的问题。但现在的农业用地和住宅建设用地是分开的，如果小产权是指农村建设用地，那是有可能的。但如果突破了农业用地和建设用地的限制，农业用地和建设用地混同起来，我想在决策层面就很难同意。这里还有一个怎么看中国的粮食安全和耕地红线的问题。
《财经》：现在农村土地集体入市的呼声很高。如果农村建设用地可以直接交易的话，其实对农民的宅基地，政府不要管，农民本身也会获得巨大补偿。
李剑阁：应该是的。现在郊区的农民，如果拆他一个院子，然后给他补三四套房子，日子可以过得好得很。我也不知道反对这么做的理由是什么。总之，小城镇不是不发展，而是小城镇不要人为推动，大城市不要人为压制。