自行发债开闸 我国地方债能否走向自主发债

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【摘 要】 文章概述了我国地方政府债务形成的原因，分析了地方政府自主发债存在的问题，就地方政府是否能从自行发债过渡到自主发债提出了一些问题及相应的对策：建立信息披露制度，引入独立评级机构；完善政府监管机制，对发债主体进行限制；严格控制地方官员在任期内发债必须清偿；政府要掌控资金使用的变化。

【关键词】 债务；偿还；自行发债；自主发债

地方政府债券（Local Treasury Bonds），指某一国家中有财政收入的地方政府地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。

2011年10月20日《2011年地方政府自行发债试点办法》发出，财政部公布：国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。

2011年11月15日，总额为71亿元的2011年上海市政府债券开始招标发行，发行分为两期，分别是36亿元3年期和35亿元5年期固定利率附息债券，中标利率分别为3.1%和3.3%，将于11月16日起计息。随后广东省财政厅宣布将于2011年11月18日自主招标发行69亿元地方债。地方政府自行发债由此开闸。

允许地方自行发债，其主要目的应在于解决地方即将到期的债务，而庞大的地方债务是如何形成的，又为何会出现难以偿还的局面，以下逐步分析。

一、政府债台高筑的形成原因

1994年执行分税制，地方政府税收来源大幅减少，1995年起实施《中华人民共和国预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，因此，我国目前政府债券仅限中央政府债券。如此一来，地方政府无法直接从市场融资，从而催生出地方融资平台。

2008年,受国际金融危机和国内经济下滑的影响,地方财政也出现了一定的问题。在此情况下,政府推出了4万亿元刺激计划。在此计划中，两年内列入中央财政预算的只有1.18万亿元,其余则需地方财政和社会资本配套。

2008年全球金融危机过后，我国政府继续执行宽松的货币政策已达到保经济增长的目的，支持国有控股银行向政府支持的基建项目放贷，最终导致地方政府积累了金额空前的债务。

2009年中央了2000 亿元的地方政府债券,由此打开了我国地方债发行的闸门。仅在2009年一年，中国就向经济注入了9.6万亿元人民币，使经济增长水平在8.7%，2010年GDP增长10.3%。经济增长了，但是巨大的债务偿还也已刻不容缓了。

据首次针对地方财政收支的全国审计结果，截至2010年年底,全国除54个县级政府没有政府性债务外,其余省、市、县三级地方政府性债务余额107174.91亿元。2011年9月17日，渣打银行中国研究部主管王志浩（Stephen Green）表示，中国地方债务现已达到14、15万亿的规模，今明两年约有4万亿的债务需要偿还，其中只有20%-30%能够100%付息，但70%-80%的贷款则不可能。

在此情况下允许地方政府自行发行债券，无疑是在做一大胆尝试，自行发债与自主发债是有一些区别的，自行发债是指总的指标由中央分配，发行规模、资本利用、未来偿还等地方说了不完全算。而自主发债是指地方政府发债规模自主、项目自主、发债用途自定、偿债部分自负。由此看来，自行发债仅仅是中央与自主发债之间的一种过渡。中央的目的可能是通过尝试，建立合理的发债机制，进而推向全国。但自主发债其存在的风险却不可小视。

二、自主发债存在的问题

1、可能增加中央的财政负担

地方政府发行债券筹集资金总额面临着《预算法》的制约。地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过度举债之后，将会出现破产问题。而我国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将被迫代其偿还，而地方债与国债在偿还上有一定区别，国债可以滚动发债，来偿还以前的债务，如果允许地方自主发债，是否也会出现地方政府不断举债，发新债偿旧债。如此，将会形成债务沉淀，本息越滚越多，直至爆发。

2、地方债或加重地方政府对土地财政的依赖

随着我国房地产调控，2010年，在两轮房市调控之下，全国土地出让金数额仍再创新高；增幅同比增70.4%；反映了地方政府对土地财政的极度依赖。2010年全国土地出让金数据，媒体公布为2.7万亿。但随着，房地产调控力度的进一步加深。2011年1-8月，土地出让金不足2010年的一半。自主发债一旦成行，在房地产调控的政策下，地方政府会首选发债，但地方债额度，期限，用途，信用，风险等都会构成地方债发行受追捧的因素，而一旦地方债发行遇冷，就又会加大对土地的依赖，过于依赖土地财政的后果就是,地方债务的偿还逻辑陷入了一个两难困境:为了避免出现违约风险,则必须确保地方政府的土地收益；而为了防止房地产泡沫,又不能放松对房地产的调控。

3、资金用途的监管

国家审计署指出，一些地方政府将借来的资金非法投资于股市和楼市，同时一些债务逾期未得到偿还，或只是通过借新债还旧债。当中央财政不兜底，土地财政又无以为继之时，又无新的可以替代的经济增长模式，可能对地方政府而言，也只有不断发行新债，以偿还旧债。但是，新的问题又来了，新发的债以什么来抵押，有何种担保，借方和贷方的权利义务是否平等，有无法律保障，其发行是否会遇冷如果不能持续，那以前的债务如何偿还，此等问题的出现若解决不好会导致政府的公信力受损。

地方政府举债约束机制未能健全的情况，允许地方政府自主发债则可能为未来埋下更大隐患。

三、自主发债得以顺利进行的对策

1、建立信息披露制度，引入独立评级机构

地方政府在发债时对所发行债券的目的、计划、方式及资金来源、条款、利率等；以何种信用担保，资金用途，还款计划等进行详细披露，让债券购买者有足够的信息，以此保证资金不被挪用，该政府债券信息披露制度可以借鉴股票、可转让债券、投资基金对信息披露的要求。债券的信用等级应经评级机构的评估，评级机构应独立于政府，具有一定的公信力。债券的价格及利率完全由由市场来评估，定价。定期进行披露。

2、完善政府监管机制，对发债主体进行限制

中央对地方政府的发债行为要适当控制和协调。地方债在发行额度上仍应由同级人大会及上一级政府部门审批；地方债发行的规模、用途、期限、利率等都应报备中央。由于地方政府非理性投资愿望非常强烈，可对发行主体进行限制，对不具备自主发债资格的地方政府，发债及资金用途仍由中央控制。

3、严格控制地方官员在任期内发债必须清偿

地方政府官员任期一般是3-5年，本届政府大幅举债，在任期内可能形成的是一些好的方面，GDP大幅增长，就业增长，本届官员业绩不俗。但还债就成了下任政府的事情。而下任政府能做到的可能就是借新债还旧债。因此自主发债，还要与现任官员的任期相结合，严禁任期内官员发债用于偿还旧债的行为。现任官员离任，应有一个严格审计，以免将坏账留给下任。

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