农村政策性金融改革与民间资本对接的路径选择
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内容摘要：基于农村政策性金融基本功能的重新界定基础上，结合我国农村金融结构和主体的变化，提出了构建农村政策性金融与民间资本对接的“政民合作”的垂直型农村金融体系，本文认为坚持政府扶植民间资本的农村金融支持导向，能进一步完善相关措施，从而促进现代农村金融制度的建立。
关键词：农村政策性金融 民间资本 政民合作
十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调要“加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社会团体法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定鼓励办法。引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷”。因此，结合当前农村融资供需现状，探讨农村政策性金融改革与民间资本对接的组织形式，对于我国农村政策性金融改革，建立功能完善的现代农村金融制度，都具有重要的现实意义和理论价值。
农村政策性金融的基本功能
（一）农村社会金融引导功能
农村政策性金融机构通过资金投放，直接或间接地吸引商业金融、民间金融等社会资本从事符合国家政策意图或长远发展战略目标的农产品开发或重点产业的投资，充分发挥其主创性、引导。产生“虹吸效应”。农村政策性金融通过这种先导性作用，把商业金融和民间金融引入到政府关注的农村、农民和农业发展上，表明政府重点扶持的意向，从而增强商业金融机构和民间金融机构的投资热情和信心，当农村资金融通形成规模，市场化发展，政策性金融就逐渐减少投资，让社会金融发挥作用，形成一种政策性金融对商业金融和民间金融投资取向的倡导和诱导机制，促进国家发展农村经济政策的顺利实施，提高社会金融的投资收益。
（二）农村社会经济资源配置功能
农村政策性金融通过信贷扶持项目的选择，将部分资源配置到符合政府经济发展愿景并且需要资金的地方。引导企业的发展方向，把企业的经营活动的目的引到国家产业发展政策的轨道上，将农村一些小规模经济进行整合，形成合力，提高其竞争力。农村政策性金融利用政府赋予其权力，根据生产力的不均衡分布，把农村信贷政策和产业倾斜政策相结合，配合政府进行资源整合，从而有效调动经济资源，直接进行资源配置和社会资源再分配的功能。
（三）强位弱势群体扶植功能
相对弱势与否，皆因比较而来，就农民与非农民而言，农民是相对弱势。当前我国农村和农业还十分落后，农民还不是很富裕，农村和农业金融领域市场失灵的地方还很多，广大农村劳动群众难以从商业性金融获得资金支持，即时获得信贷资金，也常会附上苛刻条件，使农村广大的劳动群众处于“强位弱势”地位。这就需要农村政策性金融给予金融扶持，解决其资金需要，支持农产品和农业发展、扶持农民发展农业，促进农村经济健康持续发展。
我国农村政策性金融供需现状
（一） 农村金融需求分析
1.农村金融需求结构调整。现阶段我国农村经济结构呈现多元化的特点，已由原来单一的小农经济发展为劳动密集型和技术集约型结合、劳动密集型和资金集约型结合、多种产业和经营方式相结合的多元混合型经济结构。农民的收入构成也有原来单一的农产品收入，转为多来源收入，如表1所示。
从表1中可以看出我国农村居民收入结构发生重大变化，2010年第一和第三产业在家庭中纯收入比前两年都有所增长，第二产业微调，这三大产业对农村居民收入的贡献越来越大，从而体现了农村居民对金融需求多样化，金融主体丰富多元化，要求农村政策性金融不仅提供优惠的信贷担保，还要进行金融产品创新，应全面展开对涉及“三农”的相关领域的多种金融服务。
2.农村金融需求主体变化。现代农民是新生代农民，他们的文化程度和专业技术水平都比前代强，但是在外出务工的过程，受到诸多因素的影响，工资收入和社会保障程度低，融入城市生活困难等原因，新生代农民工处于“农民”和“市民”之间的尴尬境地，使他们更倾向于在身份认同上自己是“老家的人”甚至是“农民”，如表2所示。
从表2中可以看到，如果农村有更多的发展机会，他们大多会选择回到农村发展农业和农业企业。
（二）农村金融供给分析
1.政策性金融的资金来源单一，业务范围受限。农村政策性金融资金来源主要依靠中国人民银行的再贷款，虽然近几年也开始发行债券融资，但发行购买不大，占总资金额的20%，人民银行的再贷款仍然是其资金主要提供者。由于政策性金融机构也要考虑其经营问题，对于人民银行的贷款也是要付利息的，这不但影响了央行货币政策的有效性，也无法满足广大农村对资金的需求，同时也制约了农村政策性金融可持续发展，大部分政策性的金融服务都为涉及到或部分涉及到的项目政策性金融贷款也在逐年减少。
2.政策性金融供给效率低，功能弱化。截止2010年12月末银行业金融机构本外币资产总额95.3万亿元，比上年同期增长19.9%，负债总额89.5万亿元，比上年同期增长19.2%，所有者权益5.8万亿元，比上年同期增长31.2%，但政策性银行占比为8.0%，农村金融机构占比11.3%，政策性银行及国家开发银行资产份额下降0.71%。2010农村贷款比上年同期低2.7%，农户贷款比上年同期低3.4%，农村林渔业贷款比上年同期低7.0%，低于同期本外币各项贷款增速1.4%。我国农村政策性金融供给集中表现为提供补贴信贷资金，一部分由农发行所使用的粮棉收购贷款，而对农村基础设施、科技进步等方面的融资需求无能为力；另一部分由中国农业银行、农村信用社和供给开发银行用于扶贫贷款，还有小部分由政府发放小额补贴贷款。
3.民间借贷发展不规范。监测显示，2011年1～6月，农户通过正规金融机构（主要是农村信用社）借款占监测农户的36.7%，通过民间方式借款农户占监测农户的52.3%，中小企业正规金融贷款占监测样本的42.5%，通过民间进行借贷的占监测样本的29.7%；从借款金额看，监测农户民间借贷金额是正规金融贷款额的3.3倍，中小企业中通过正规金融机构借款1736万元，占样本中小企业融资总额的61.06%，通过民间借款方式借款1107万元，占融资额的34.02%。可见，农户贷款主要来源于民间借贷。但是民间借贷发展很不规范：高利率、借贷成本高、盲目性、带有黑社会高利贷性质等问题，不能有效地促进农村经济的发展。
（一）构建以政民合作为主的复合型农村金融体系
一个有效的农村金融体系，应该存在正式部门与非正式部门间的信贷分层，正式部门对非正式部门放贷人贷款，非正式放贷人再向农村的信贷需求者或其他中间人放贷，由此形成一种两部门垂直合作的金融体系。而垂直合作的融资关系是其核心。因此，我国农村金融体系应建立以“政民合作”，高层是政府，基层是民营，多样化开展业务的发展模式。高层的农村政策性金融机构的主要职能是加强农村金融市场监管；优化农村金融资源配置；通过政策导向引导基层农村金融机构增加投入；积极开发符合现代农村金融特点的金融产品开发与创新；改变政策意愿，促进政府良治等。基层民间资本成立的非正规金融机构如小额贷款公司、农村基金互助社、担保公司等在政府的政策引导下开展农村金融业务，利用自身的比较熟悉农村的基本情况，血缘和近缘关系，信息不对称程度较低等优势更好的服务于“三农”。其框架结构如图1所示。
（二）坚持政府扶植民间资本的农村金融政策导向
政策性资金是国家保障强位弱势群体金融发展权和金融平等权的特殊制度安排，是其根本宗旨和质的规定性。我国发展和完善农村金融体系应借鉴国际经验：首先，应继续完善促进农村金融发展的优惠政策。如：财政补贴；税收低税或免税；通过央行低息贷款；放宽民间资本进入农村金融机构的准入条件；积极扶持农村非正规金融发展，给予交易法律保护，使其成为农村金融体系中重要组成部分等措施。其次，对于一些经济落后的农村地区，政府不妨直接注资入股，和民间资本合作成立非正规金融机构，但政府不分红，吸引民间资本进入，以风险共担的方式进一步运作对农业、农民、农村企业的融资支持。
（三）建立和完善相关科学配套措施
1.在法律措施上。完善现行《中央银行法》，赋予央行创建政民合作的垂直型农村金融体系的职能；尽快出台《政策性金融法》，加强对农村政策性金融的经营职能的界定；制定《非正规金融法》，以立法的形式放宽民间资本进入农村金融机构作为发起人的持股比例不超过10%的规定，适当增加民间资本投资者的持股比例，激发民间资本投资农村金融机构的热情，明确其法律地位和市场定位；进一步完善《保险法》，把农业保险作为农业保护措施和一项政策性业务对待。
2.在审核监管机制上。政府在农村金融机构的组建中起指导性作用，而不是决定者，应充分重视民间资本投资者的意愿，让民间资本投资者去经营管理，引导其为农村融资服务，充分认识到农村非正规金融组织在农村经济发展中的重要作用，对于其给予更多的关照；同时根据不同的农村非正规金融组织设置不同的审核机制，对于有些符合法定条件的民间资本的申请者，可直接到工商管理部门登记。
3.在保障措施上。农业保险是农村金融深化的前提保证，应尽快推进农业保险进程，构建多元化的农业保险体系。由政府牵头，民间资本、农户和农业企业合资组建的信用担保公司，当风险发生时，由担保公司负责补偿。积极探索多种形式的抵押、质押办法，引导现有的商业性担保机构开展农村担保业务，并给予财政补贴，税收优惠等政策的扶持。
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