村镇银行的风险控制问题

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前不久，中国民生银行组织专家对6家村镇银行、6家省市银监局和政府、5家涉农和中小企业、4家农村商业银行或信用社以及民生银行正在筹备的彭州、慈溪村镇银行等进行了全面细致的考察和调研。本文基于此次调研的成果，对村镇银行风险控制中的问题进行分析。

村镇银行的业务和金融生态环境

根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行是以服务“三农”为根本宗旨，且具有“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的独立企业法人资格的一种追求利润最大化的本地化经营的小型银行。目前开业的44家有数据的村镇银行的平均注册资本才3898.8万元。股东个数从一个到二十多个不等，但第一大股东都是商业银行。员工一般在30人以内。它的生存环境和业务都具有十分的特殊性。

根据村镇银行的服务“三农”的宗旨及其规模特点，它主要是以农户、农村工商业等为服务对象，吸收他们的存款并向他们发放贷款。但从走“高端路线”的代表汇丰曾都村镇银行和相对落后的代表咸丰（国家级特困县）村镇银行目前的业务来看，它们的业务定位都是以农村工商业为主。比如从咸丰村镇银行得到的数据看，中小型工商企业贷款占到76.7%，农业贷款只占到不足四分之一。仪陇惠民村镇银行农户贷款只占到20%。汇丰曾都村镇银行虽没有公布数据，但从其选址随州市区、并面向“企业＋农户”为主的方针看，结果应和咸丰差不多。而且从大多村镇银行的选址原则来看，一般选择在具有特色产业的地区，曾都村镇银行是和曾都的出口贸易密切相连，咸丰村镇银行是和当地的养殖业息息相关的。这类业务具有数量多、规模小、风险大、分布散的特点。同时各个地区的产业具有相对单一性，产业风险较大。

从金融生态看，村镇银行的潜在客户都是一些缺乏信用信息的农村中小企业和那些没有抵押物的农户，很多个体企业主及个人的信用及法制观念淡泊，信用状况复杂。同时，农村金融市场不发达，担保、保险及其它金融中介不多，金融业务开展有一定困难。村镇银行也受到农村信用合作社及邮政储蓄银行在网点、网络、品牌等方面的竞争，特别表现在吸收存款方面。从政策层面看，各种配套政策还没有成熟，各种税收等优惠待遇不能落实，支农存款、央行清算、大小支付系统结算等方面还存在歧视性。总之，村镇银行所生存的金融生态环境尚有很大缺陷。

村镇银行面临的风险

信用风险

信用风险是银行面对的主要风险。对于村镇银行更是如此。因为村镇银行面对的是大量的小企业或者农户，既没有以往的信用记录，也没有完善的财务及产业发展系统可供评估，也没有相关的专业评估机构对其进行评估。尤其是对农户的贷款，有时更无财产可以抵押，甚至有把村镇银行的贷款当成以前的“公家钱”，能赖就赖的思想仍存在。同时，农民没有个人信用意识，认为还不上钱无所谓，而且不还钱有跟风的可能。对于这种主要风险，目前村镇银行主要还是采取“回避”的方式处理，还没有真正面对。比如汇丰曾都采用的“企业＋农户”方式，只有那些有相对较大的企业为依托或抵押、担保的农户才可以获得贷款。别的村镇银行也采取类似的方法，比如邛崃国民村镇银行的“合作社＋农户”模式等。在这种模式下，尽管一些村镇银行，比如咸丰村镇银行，目前不良贷款率为零，但是这种回避不是完全的，也不是长久的，毕竟随着竞争和农户资金需求的发展，面向更小的企业和单个农户的业务迟早会进入村镇银行的业务范围，这种风险难以真正回避。

流动性风险

村镇银行目前受到严格的地域限制，不能跨地区进行存贷业务。这种小区域的“取之于民，用之于民”的模式很容易产生流动性风险。前面已经说过，村镇银行在吸收存款方面受到农村信合、邮储等的竞争，不仅网点、品牌等存在弱势，而且不能开办对公存款业务等，致使资金并不十分充裕。同时各地基层人行对村镇银行的存款准备金率规定不一，很多按照一般商业银行标准进行，也降低了对农信社等的竞争力。但是邮储等却不愿意在农村进行放贷，致使农村对村镇银行的放贷需求强烈，这样便产生了资金需求和供给的不对称性，从而很容易产生流动性风险。同时，由于储户和贷款客户同属一个地区的农业经营者，而农业具有明显的季节性，到春季储户和贷款人同时来到银行提取资金，造成银行资金来源的减少和需求的增加，会使流动性问题更为突出。再者由于规模小，在盈利的压力下，会不断扩大贷款规模。一些村镇银行的贷存比已经超过了监管红线75%，个别银行甚至超过了100%，有的甚至开始动用资本金发放贷款（比如吉林东丰诚信村镇银行等）。据统计至2007年5月31日，农村新金融机构（主要是村镇银行）吸收存款5523万，发放贷款13843万，正是这一问题的佐证。所以，流动性风险表现得很突出。

操作风险

从目前大多村镇银行的人员结构来看，一般是由大股东派董事会人员，行长、前中后台工作人员一般当地招聘，经培训后上岗。基本上就是两级管理的扁平结构。从业务管理看，一般沿用大股东银行的原有制度模式。业务流程上从原有的较大客户向农村客户调整，采取相对灵活模式。这种结构的特点是效率高，但也带来易产生操作风险的可能。首先，从农村当地招聘的业务人员素质相对不高，合规操作意识差，风险意识淡薄，在只有两三个人组成的业务部门工作，容易产生以感情代替内控制度，排斥“认制度不认人”的法理性控制机制的现象，使各业务操作环节上的监督制约形同虚设，操作随意，从而产生风险。其次，由于村镇银行刚刚起步，业务发展和同业竞争压力较大，在经营理念上出现重营销轻管理的理念偏差，盲目追求业务发展规模，而忽视风险管理和防范，轻率授信，甚至违规做业务，留下风险隐患。再次，由于村镇银行业务属于较新的业务，沿用大股东银行原有的风险管理机制存在一定困难。村镇银行员工都来自原有大银行的基层，缺乏对风险控制的整体把握能力，现在进入具有扁平结构的村镇银行，他们难以把握业务操作中风险控制的重点、难点。又加之业务流程中的关键风险环节没有进行标识和区分，关键风险点和风险控制措施不明确，业务操作人员难以识别风险控制的重点和难点，操作风险管理压力大、效率低。最后，管理部门对村镇银行的监管不够，容易产生操作风险。目前由于村镇银行试点速度较快，地方政府、人民银行和银监会之间的分工尚不明确，监管政策法规还没有成型，比如利率浮动范围、金融统计、异常情况应急预案等方面的制度尚不明确，加之村镇银行地处基层，检查由于时间、人员等问题往往不到位、不及时、不彻底，容易滋生操作风险。

行业、政策及风险集中的风险

首先，农业作为弱势产业，本身具有很大的风险。农业和农民对自然条件的依赖性很强，抵御自然灾害的能力弱。同时农村相关的灾害保险不发达，一旦发生自然灾害，损失难以避免。同时，农村产业发展存在很大的盲目性，一种产业很容易出现大起大落，不易把握其发展状况。比如陕西曾连续发生大量砍伐猕猴桃树、苹果树事件，去年成片的蔬菜被耕种机犁在地里等类似事件。它们都会给贷款造成很大的风险。其次，农村基层政策不稳定，产业发展方向易变化，也容易造成风险。同时，农村发展的很多小企业都是技术落后，受国家政策限制的产业，地方政府出于地方发展的需要而予以支持或者不予取缔，比如小炼钢厂、土炼油、小石灰窑、小煤窑等。他们往往是地方政府默许甚至保护的对象，也是村镇银行的“优质客户”。它们在原有民间资金的支持下不断发展，对国家宏观政策不敏感。但是一旦国家或地方政策变得严格、明确，可能就会发生大的波动，引起大的风险。最后，村镇银行经营地域范围狭小，域内农业和工商业也比较单一，比如曾都的香菇、木耳等的出口，咸丰的养殖业等。村镇银行目前选址该地的原因之一就是看中这些特色产业，业务定位也是主要服务这些特色产业，所以，村镇银行的业务高度集中于一、两个产业。又由于这些产业具有较高的行业风险，所以，村镇银行的风险集中度较高，不易进行对冲和管理。

加强村镇银行风险管理的建议

加强信用风险管理对策。第一方面，从村镇银行内部来讲，必须研究并建立一种科学高效的、简单的农村信用评估方法，使得相关人员易于掌握并高效决策。目前各个村镇银行一般都是采用两人调查决策体制，如果两人意见不一，行长亲自进行授信调查的机制。过程简单，主观性高。所以，没有简单、科学的方法是不行的。这方面目前大多采用雇佣对当地农民熟悉的员工，甚至和村干部合作的方法解决。具有参考意义的孟加拉格莱珉银行的作法是增强农户之间的互相合作与联保，减少信用风险。另一方面，需要当地政府通过政策激励当地的信用环境建设，并引进或建立农村信用评级机制。这是改善农村信用环境的根本，但也是一项长远而艰巨的任务。这方面可以借鉴咸丰县的做法。该县先后出台了《咸丰县金融生态环境建设五年规划》、《咸丰县信用社区创建工作方案》等地方信用建设方案，并持续开展信用企业和信用乡镇、信用社区等信用创建活动。为鼓励和支持金融机构培植A级以上信用企业，县委、政府出台了奖励政策，金融机构每新培植一户A级企业奖励1000元，一户AAA级信用企业奖励3000元。把信用乡镇、信用村、信用农户创建目标纳入全县各乡镇和县直部门工作考评范围，并设立“信用杯”，实行专项工作考评。又如辽宁为391万户农户建立了信用档案，对288万农户进行了信用评价，这些经验都值得推广。

加强流动性风险管理对策。首先，要加强存款吸收能力。从民间资金来说，村镇银行在网点数量、结算便捷程度、品牌等方面都存在弱势，所以，提高吸收存款能力有一定难度。但是村镇银行可以充分发挥自己立足本地、服务三农、又有大银行股东背景的特点，将农户、农村企业吸引到自己的旗下。由于目前农村小额贷款的额度一般在3万元以内，已经不能满足农村经济发展的需要，很多地方的支农再贷款额度都被农信社完全闲置。而村镇银行正好以农村相对较大资金需求的村镇企业为主要客户，正好符合市场的需要，可以抓住这一市场。而农户和农村企业具有千丝万缕的联系，村镇银行应抓住这一点挖掘农户资源。比如农村企业的原料可能来自农户，农户的养殖或种植产品可能通过一定固定渠道出售，农村企业的产品可能和股东银行的大客户之间具有重要关系等，充分开发这些特殊联系，必然能有很大收获。这方面的一个典范就是曾都汇丰村镇银行，它充分利用汇丰跨国优势，将和汇丰海外客户相关的曾都的香菇等出口企业拉到自己旗下，取得很好的效益。

在增加存款方面还有一个方面可以争取，那就是一些专项支农资金，目前都存放于农信社等。随着村镇银行的经营进入正轨，信用等级提高后，应积极争取这部分资金，并争取对公存款及其它负债业务。除此之外，深入农户、提高服务等方面也很重要。另一方面，加强对村镇银行的监管并科学化激励机制。目前监管部门对村镇银行的监管相对不强，这也是造成流动性风险的原因之一。所以，加强监管可以降低该风险。根据已有的村镇银行的调研来看，一般需要2年至3年可以获利。但是激励方面对行长一般采取的是利润分成的方法，这就容易造成行长在开业之初的两年急于放贷获取利润。在资金不足的情况下易于产生流动性风险。可以适当调整头几年的绩效考核办法，给他们一个缓冲时间，有利于减小风险。

加强操作风险管理对策。首先，加强对员工的培训。不仅要培训其风险意识和责任意识，使所有员工了解操作风险，提高对风险的敏感性，使其在业务拓展的同时重视风险识别与控制，将“操作风险管理”融入到日常业务操作和管理过程中。而且要加大对业务的培训力度，提高员工业务技能，使其尽快熟悉岗位各项要求、相关规章制度和业务操作规程，把各项规章制度要求落到实处，从而真正起到相互监督、相互制约的作用，有效控制操作风险。其次要梳理关键风险点。最好聘请大股东银行的风险控制技术人员，根据村镇银行业务操作流程，梳理排查易导致风险损失，或对造成损失有显著影响的关键业务环节中的重要风险点，并依据有关规章制度，制订相应的风险控制措施。帮助他们识别风险控制的重点，减轻风险管理工作的压力，为管理和操作人员提供有力的工作遵循依据。最后，提高检查质量，落实整改工作，加强问责制。大股东银行应该发挥自己的技术优势，加强对村镇银行的检查和督促，抓住重点，对容易导致案件和造成资产损失的薄弱环节和岗位进行重点核查。同时，监管部门包括人行、银监会和地方政府也应加强对村镇银行的监管，不仅出台相应的政策，同时要加强现场和非现场检查，避免出现操作风险，从而影响农村金融改革试点的成功及推广，使村镇银行一开始就安全运行。再就是加强对村镇银行管理及操作人员的约束，必须加强问责制，使其开展业务时具有更强的责任感。

加强行业、政策风险防范对策。首先，从根本来讲，应完善农村金融市场，特别是加强农业相关的保险业的发展。这是不仅对村镇银行，而且对农民都非常有益的事情。但也是一项需要政府、企业共同努力的艰巨任务。如2007年国家财政开始对农业保险予以补贴，中国人保、中华联合财保、安华农业保险等公司与中国再保险集团签订了政策性农业再保险框架协议。所以，农村保险已经开始不断完善，但仍需继续加强。其次，从眼前来讲，最可行的就是村镇银行要加强农村产业发展的研究。既包括研究某一行业的发展前景，比如曾都的香菇的市场发展状况，近几年的市场前景如何等。也包括某些行业对于国家发展政策和方向的合规性研究。比如地方小企业，如小炼油厂等和国家政策的关系、可能的存活空间和时间等。这种风险特别突出，因为一旦国家政策严格实施，他们可能瞬间倒闭，风险难以把握。村镇银行必须保持高度的政策敏感性，严格把关，远离这类风险产业。再次，集团化经营，使业务多元化。农村的工商业、种植养殖业一般表现出单一性，所以单个村镇银行实现多元化经营的难度较大。但是不同地区的农村的特色产业往往是不同的，风险也就不同。根据目前村镇银行的管理体制，村镇银行不能进行跨地区业务，所以无法把不同地区的风险进行对冲。因此，组建大的农村银行集团，或者成立专门的控股公司，同时控股几十甚至上百家村镇银行是可行的方案之一。但是目前要求村镇银行的第一大股东必须是商业银行，所以，由某一银行牵头，在全国成立大量村镇银行，这样必要时各个村镇银行间可以根据风险状况调整资金，从而确保整体的安全性。这种模式已经有如常熟商业银行等银行采用，也是民生银行拟采用的模式。著名的格莱珉银行就是采用类似集团结构模式。另外，日本的农业协同组合、信用农业协同组合及农林中央金库三级组织也具有类似的总分制结构。它们对于我国的村镇银行的组织结构都有一定的指导意义。

除此之外，积极的和证券、基金及保险公司合作，开展相关的中间业务，也可以化解部分风险。

总之，村镇银行是顺应农村经济发展和农村金融改革的潮流而出现的新的金融机构。它作为新生事物而处于经济高速发展、市场前景广阔良好、总体规模庞大但又相对弱势的农村经济环境下，必然面对很多已知和未知的风险。村镇银行的发起行、村镇银行自身、中央及地方政府、监管部门等各个方面，都需要从自己角度出发，通力协作，共同确保村镇银行试点高起点、高质量的发展，为服务“三农”、为农村金融改革切实做出贡献。

(作者单位：北京大学光华管理学院博士后流动站。本文得到国家社会科学基金资助，基金号：05CJL025）