南水北调工程建设与管理的风险分类与防范对策
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摘 要：南水北调工程建设具有投资规模大、涉及风险因素多的特点，其运行风险因素也具独特性。从风险管理角度，分析了南水北调
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（2）工程建设运行后的收益风险
南水北调工程建设的运行后主要的收益来自调水后售水收入，而其主要受水价的影响较大。一方面，水资源的天然禀赋性，长期以来，水价主要包括向用户收取的存蓄、管理、输送和处理的成本，但并不包括调水成本。对于南水北调这样的大型工程而言，其包含了全部这些要素，因此，要打破水资源是自然的公共资源、水利工程是公益性事业的观点实现水价的重新核算是工程建设运行后面临的主要收益风险之一；另一方面，存在一个重要关键点，即为调水成本、服务成本附加到调水资源上形成的水价高于当地水价，不仅会引起民众的不满而且会造成售水困难甚至滞销，市场没有意愿支付其实际消费水量的费用，则会面临较大的调水使用和销售问题。
1.3 生态风险
（1）工程建设的生态环境风险
工程建设的生态环境主要指工程建设产生调水引起的沿岸地质条件和水生生物的影响。一方面，南水北调工程产生的生态风险包括调水过程中一定程度导致下游输沙量的减少,输沙量的减少,相应有机物质吸附的载体减少,必然会引起水质变化,同时河口沉积过程也将产生相应变化，从而可能导致河岸及沿岸地址条件的变化。另一方，南水北调工程的调水会使得供水河流流域水量、水质以及水文条件的变化，会影响水生物物种多样性，导致水生物种群结构变化种类下降。据统计研究表明：南水北调工程在长江中上游水库的修建在一定程度上导致下游输沙量的减少,输沙量的减少,水生生物群落结构发生显著变化,物种减少。1998年与1983年相比,浮游生物减少69%，1998年与1992年相比,底栖生物减少54%，底栖生物生物量1998年比1982年减少88.6%。国家保护种如中华鲟、白鳍豚、胭脂鱼等几乎灭绝[6]。除此之外，工程运行过程中引起的水文变化，也可能影响调水平衡和造成洪涝灾害[7],同时调水带来的气候变化影响和连锁反应目前还尚未确定有待进一步研究。
（2）工程建设的水质水体污染风险
水污染问题是南水北调工程的一个重要的生态课题。其中，东线工程的调水区位于工业污染严重的长江三角洲,输水区经过污染严重的淮河流域,受水区到达污染严重的海河流域。主要受水区几乎有河皆枯、有水皆污,污水灌溉进一步引起土壤、农作物和地下水的污染。数据显示，海河流域一、二、三级支流的近10 000 km河长中,已有约4 000 km河道常年干涸，北京市市区排放废污水经北运河、北京排污河、永定新河入海,其中，38%的水量用于农业灌溉[8]。与此同时，由于缺水严重，南水北调涉及的省、市、县，许多地方的水源已被污染，其中包括工农业生产废水排污，主要是由于水量供给不足，许多地下水被污染，居民只能打井取水，普遍深度为30m~50m，且机井报废率高达1/5，过分开采地下水形成漏斗区，一些地区是南水北调东线输水线路的必经之地，而且同相关河流和湖泊相联结进行水量调剂，必然会受到影响。
社会风险
社会风险是一种导致社会冲突,危及社会稳定和社会秩序的可能性,更直接地说,社会风险意味着爆发社会危机的可能性[9]。按风险来源分，南水北调工程建设可分为移民风险、水事纠纷风险以及工程的认知风险。
（1）工程建设的移民风险
一般而言，大型水利工程建设都会涉及到移民，而移民问题也是诱发社会风险的主要方面。南水北调工程建设过程中，移民数量虽没有三峡多但仅仅在中线移民过程中，河南境内移民达16.2万。一方面，这些移民将会失去土地，如何进行合理补偿，解决移民的就业问题、生活问题是工程建设的前提，贯穿了整个工程建设过程，并且从三峡移民的经验得知，移民需要一个长效的保障机制，否则会带来如产业空心化等“后移民”问题的出现[10]。另一方面，和一般移民工程类似，移民对安置地气候与水土、生活习俗、语言沟通、人际交往、农业生产方式等无法适应，异地外迁移民与安置地居民在生活方式、风俗习惯、等方面可能存在差异，容易产生各种矛盾和冲突，形成潜在的社会风险。
（2）工程建设的水事纠纷
由于南水北调工程建设横跨众多省、市、县，省界之间、地市县之间、乡镇界之间存在着用水矛盾，如果解决不好就会引发水事纠纷。对于丰水期而言，相对来说不会存在太大的水事纠纷。然而，在枯水期工农业用水紧张情况下，出现水事纠纷无法避免，另外在同一个行政区的干旱年份，关于工业用水、农业用水以及特殊行业的用水优先权问题也是区段内产生水事纠纷一个主要方面。出现上述问题的出现主要是由于在工程的建设过程中涉及的地区、参与主体和利益相关者都有投入到工程的建设和支持中，每个主体都拥有调水资源的使用权，从一定程度上说，纠纷风险有可能出现用水械斗等现象，产生社会风险，实质上就是“稳定问题”。
（3）工程建设的认知风险
受传统水资源“取之不竭，用之不尽”观念的影响,人们对用水节水和水危机意识不强，同时，由于调水大部分涉及的县乡镇一级的民众，须征得农民的耕地和住宅，而农民意识中会以为调水的用途主要是决绝如北京、天津这样的大型城市，对其补偿只是象征性的，会造成一定意识上的认知错误。另外,对一些常识问题久议不决,无谓争论北方是否缺水,而且一拖就是几十年，从社会发展的长远利益考虑,南水北调势在必行，但对于调水工程可能产生的负面影响和工程成本与收益的平衡问题的担心使得工程建设是否执行存在较大的争议和认知差异。
南水北调工程建设与运营管理的风险防范与控制
2.1 工程建设与管理的工程风险控制和防范
针对南水北调工程建设风险及三条线路的工程建设工程风险的控制。一方面，应严格遵守工程建设国家相关法律，严格审核工程建设承担方资质，实施严格的工程质量建立机制，
对不具备监理资质的监理公司坚决予以查禁，拒绝出现人为工程建设风险。同时应建立不同省政管辖区及建设主体间的沟通，加强公众知情权和监督权，避免工程建设出现的行政和寻租问题。另一方面，对于防洪风险则应结合南水北调工程的特殊需要,加强水利工程建设,提高现有和在建水利工程抗御洪水的能力,以减少或消除洪水风险。同时，应加强洪水汛期的水文监测和预警，特别是对丰水期的水量进行实时预报，加强防洪保障措施。
2.2 工程建设与管理的经济风险防范与控制
一方面，对于工程建设投融资的风险控制而言，在南水北调工程投融资体制的设计、建立与运行过程中,必须综合保证投融资进度与工程建设进度相匹配,优化投融资决策,尽量降低资金的使用成本,提高资金的使用效率。与此同时，应打破政府财政投入的单一方式，充分利用市场机制，吸引非政府财政投资，成立基金合法吸收民资资金，优化投融资配置。另一方面，对于水价产生的经济风险，应将工程产生的调水价格与当地水资源价格进行统一协调和调度，形成统一管理，尽可能的制定统一水价，但是对于统一行政区内的水价制定，仍需要沿用以往的差别化用水价格，实现工业、农业以及生活用水价格差别化，尽可能的弥补调水成本，增加调水收益。以此同时，应该通过科学合理的方法测算水价，综合国内外调水的水价定价经验和成功做法，遵循水价定价应考虑居民的基本用水需求和承受能力的原则，研究“两部制水价” 实施的可行性。
2.3工程建设与管理的生态环境风险防范与控制
对于工程建设产生的生态环境风险，从宏观方面应建立生态风险监测、评估和处置的风险管控机制。首先，应该确立生态风险的影响因素即影响因子，确定南水北调工程运行生态风险敏感区域,并针对具体的生态风险进行实行分类管理和治理。其次，需要对南水北调工程运行生态与环境风险评估与预测，构建南水北调工程运行生态与环境风险评估预测体系,确定生态风险重点防范区域，同时根据生态环境风险评估结果制定相应的应对措施。与此相对，应采取微观应对水污染的具体措施，减小风险区的污染企业,倡导清洁生产，实行强截污导流工程的运行管理,不仅要加强工程的技术管理,还要提高操作人员的技能。同时，加强污水处理厂的监督,要定期对处理设备进行检查,确保应急情形下的正常使用。强作业人员的环境保护意识,提高操作技能,同时需要开展环境风险发生的应急演练,提高风险发生后的处理效率[11]。
2.4工程建设与管理的社会风险防范与控制
（1）对于南水北调水利工程建设过程中的移民风险，需要认清移民风险的主要风险因素和实质原因方可对风险进行有效处置。工程建设移民最重要的是要解决移民的生存问题，而决定这一问题顺利实施的根本即为建立合理的补偿机制，因此应结合实际情况，尽可能的将移民生存补偿与工程建设收益相结合，同时积极拓宽补偿渠道完善补偿方式，探索将农村社会保险与移民补偿相结合的新方式。除此之外，应建立积极有效的沟通协调机制，发挥民间学会和协会作用，了解移民的真实需求和实际需要，避免因沟通不畅而造成矛盾的产生和激化。
（2）对于工程建设运行之后可能出现的水事纠纷和工程建设认知风险，应制定合理详尽的，做好分水、用水规划问题，对于工业、农业以及特殊用水需求应该制定好合理的优先使用顺序；对于不同行政管辖区域，应在工程运行前期签订政府间的用水协定，成立水量分配协调机构，以保证可能因调水用水产生的纠纷。与此同时，应加大工程建设调水以及水分配方面的宣传力度，正确引导民众、企业以及参与机构对工程建设的理解和支持，消除民众对工程建设以及水资源使用方面的误区，保障工程的顺利建设和运行。
结 论
南水北调工程项目庞大,运行时间长,管理过程中难度重重,必须清楚的认识风险才能对其进行有效的防范与控制。本文从工程项目建设风险管理角度，分析了南水北调水利工程建设和管理过程中的风险，并对其进行了分类，将工程建设风险分为工程建设本身的风险、工程建设风险、经济风险、生态风险和社会风险，并针对各类风险进行了再一次的分类，将工程风险分为建设期风险和运行期风险，将经济风险分为工程建设投融资风险和水价风险，将生态风险分为生态风险和水环境影响，将社会风险分为移民风险、水事纠纷和工程认知风险，从风险源上对风险进行了细分，并针对各类风险的产生来源和诱发原因，提出了风险防范与控制的对策，对南水北调工程建设风险分类和防范提供了参考。
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