当前地方慈善会发展面临的问题和解决思路(上)
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9月18日，“全国慈善会负责人座谈会”在北京召开。会议由中华慈善总会主办，全国各省、市、区慈善会，各省会城市、计划单列市慈善会负责人70余人出席。座谈会共收到各地慈善会负责人提供的会议材料49篇，主要围绕当前中华慈善总会和各地慈善会所面临的形势以及今后的发展思路等议题。为全面了解当前各地慈善会的发展情况，笔者将会议材料进行了粗略的梳理和总结，并将其主要观点概述如下。
一、我国慈善会发展现状
中华慈善总会会长李本公从全国的角度，概括了当前我国慈善会的五大特点。一是慈善会合作网络覆盖全国。截至2013年6月，全国慈善会数量已增长至1966个。二是慈善救助效果显著。2012年中华慈善总会和团体会员中的136家慈善会，年度实施慈善项目1375个，救助困难群众1235.7万人。三是筹募款物数额巨大。2012年中华慈善总会和136家慈善会全年筹集慈善款物占到了全国慈善捐赠总额的1/3左右，共计268.6亿元。四是自身建设日趋完善。全国各地许多慈善会从当地的实际出发，在组织、管理方面创新了许多管理模式，并纷纷出台规章制度为慈善会规范化运作提供根本保障。五是发展态势平稳健康。无论是筹募总额还是救助人数总数都实现了年度增长。
二、我国慈善事业面临的发展形势
长沙慈善会认为未来我国慈善事业将面临新的发展机遇：党和政府高度重视，为慈善事业的发展提供了有利的政治条件；经济社会的快速发展，为慈善事业的发展提供了坚实的物质基础；思想观念的深刻变化，为慈善事业的发展提供了有利的文化条件；各地各类慈善组织十多年来的有益探索，为慈善事业的发展积累了宝贵的经验。浙江省慈善总会副会长李刚特别指出，最近一些有利于促进慈善事业发展的政策陆续出台。如党的十明确提出“支持发展慈善事业”；国务院批转发改委等三部委《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中将大力发展慈善事业作为加快健全再分配调节机制的重要举措。这两年讲社会管理创新、社会服务创新，现在又面临着政府转变职能、增强社会活力，同时处理好政府、社会、市场三者之间的关系，综合起来分析，充分体现了政府已为慈善公益事业发展释放了更为广阔的公共空间。
自1993年我国第一家地方性慈善会——吉林省慈善总会成立以来，我国的地方慈善会走过了20年艰苦卓绝的发展历程。在这个过程中，慈善会得到了党和各级政府的关心和重视以及全社会的参与和支持，得到了前所未有的发展，为维护社会稳定、促进社会和谐作出了贡献。但是，由于主观和客观、内部和外部等多方面原因，仍然存在一些制约各地慈善会发展的困难。
（一）法律法规缺位
1.缺少专门的慈善法律
福州市慈善总会会长方庆云认为，党的十提出“支持发展慈善事业”，这为大力发展慈善事业指明了方向，但如何落实，各级各部门乃至社会如何支持慈善事业的发展，需要制定具体实施意见和办法。山西省慈善总会会长郭有勤则直言，目前慈善组织执行的有关法律法规，感受到的更多的是约束，而不是依靠。也正是因为缺少法律依据和更高层面的指导意见，山西省关于促进全省慈善事业发展的意见一直未能出台，造成了各市、县对慈善工作的重视程度有高有低，慈善事业发展极不平衡。
2.现有政策法规不合理
随着社会经济的变迁和慈善事业自身的发展，《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》等相关政策法规中的某些条款已不再适应实际需要。如福州市慈善总会会长方庆云指出，《基金会管理条例》中规定，公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%，这一点是不合理的。主要因为：一是当年的总收入与上年的总收入基数不同，不可比；二是有的定向捐赠款使用，要按工程进度拨付，无法在当年全部付出。山西省慈善总会会长郭有勤同样指出这一问题所在：依照现有的税收减免规定，基层慈善会还是被限制在12%这道门槛前，这对企业的吸引力不大，而且山西省基层的市、县慈善会迟迟没能被纳入税收减免的范围，多次申请都批不下来，工作受到了很大的束缚，同志们的热情也受到了挫伤。
3.部分促进政策落实不到位
当前，一些促进慈善事业发展的政策不断推出，但在政策落实过程中存在较多不到位的现象。福州市慈善总会会长方庆云指出，国家明确提出有些社会公益项目由政府购买服务，由民间组织落实，但并未对具体实施的细节做出规范。石家庄慈善总会指出，该市于去年出台了《关于进一步促进我市慈善事业发展的意见》，但部门单位和企业在落实《意见》中人、财、物的要求上还欠缺主动性、积极性和支持性，这使得慈善组织、慈善募捐和慈善救助的能力远不能得到充分释放和激发。
（二）全社会慈善意识有待增强
1.舆论环境尚需优化
慈善理念的转变与深化离不开正确积极的宣传以及舆论环境，而我国在这方面的发展任重而道远。山东省慈善总会副会长李玉亮提出，在一个现代慈善理论薄弱、现代慈善意识缺乏的国度里，没把精力集中在营造慈善文化氛围、提高全民慈善意识上，而是把视点集中在质疑个别的组织、个别事件和行为炒作上，使其妖魔化，造成了巨大的负面社会影响，杀伤力巨大，拉了倒车。同时我们对慈善的文化研究、舆论宣传还不够：主流政策研究机构介入少，一些专家观点脱离中国实际，用西方模式批评行政化，炒作民间化，没有在创新慈善理论研究、中国特色慈善事业文化及事业发展体制机制研究上下工夫，没人在人道主义，现代财富观、社会责任等这些现代慈善基本理念与社会主义核心价值观上去连接，下工夫、做文章。
2.社会慈善理念尚需普及
慈善事业作为一项社会事业，需要广泛而深厚的群众基础，需要让慈善的理念深入人心。然而新疆生产建设兵团慈善总会指出，不少群众仍然存在着一种定向思维模式，认为慈善事业是政府部门的责任和义务，是富人和大型企业家的事，慈善与普通大众没有太多关系。从事慈善组织的工作人员只是将慈善事业当作一种纯粹的高尚道德事业。目前，慈善在当地还未成为社会的主流意识，主要还是一种以行政手段包办公益事业的初级阶段。随着企业财富的积累和增加，慈善机构越来越倾向于选择动员国有大型企业，而很少关注个人捐赠。然而，慈善事业发展的深厚基础应该是广大群众，而群众对慈善事业知之甚少或了解不够，势必会造成慈善事业公民化社会化的现代意识淡薄。即使是在经济较为发达的地区，一些慈善会也有同样的困扰。杭州市慈善总会认为，现代慈善理念还未得到公众的普遍认同，多数企业和个人对慈善事业的参与度较弱，积极性不够高，全社会的慈善意识有待进一步提高。
（三）慈善资源配置不均衡
1.慈善组织之间不均衡
“大河有水小河干”，是湖北慈善总会对救助资源配置在慈善组织之间资源分配不均的一个准确总结：社会捐赠总额逐年呈现稳步上升的态势，但各个慈善组织之间并没有呈现全面繁荣的局面，并不是“大河有水小河满”。造成这一现象的原因是：企业捐赠设立自己的基金会逐步增多；企业大额定向捐赠逐年增多；社会关注度高，公众参与度低；定向大额捐赠多，群众小额捐赠少；互联网的介入，使捐赠方式发生了深刻变革，慈善资源开始在全国范围内进行配置。
2.救助领域不均衡
从某种程度来说，慈善组织最大的作用之一就是引导社会慈善资源合理分配。山西省慈善总会会长郭有勤认为：目前，慈善事业的发展中出现了一种不好的趋势，慈善资源相对集中在几个热点的救助范围，不仅容易造成资源的浪费，甚至还产生了争夺救助对象这种奇怪的现象。比如在儿童先心病这个领域，救助项目非常多，以山西举例，我们自身有一个创办于2005年的长期项目“新心工程”，后来又有神华集团的神华爱心行动，去年省政协又和我们联合搞了一个“助康工程”，今年中国移动又提出要开展一个“爱心行动”。如此多的慈善资源堆砌到一个领域中，很不合理。再比如杭州市慈善总会分享的在助学方面的一个例子：目前杭州开展助学活动的部门、单位和组织包括了教育、妇联、残联、总工会、关工委、慈善总会、青基会、学校、各类媒体和部分民间组织，实际操作中竟然出现抢人（困难学生）这种怪现象，重复救助问题时有发生。
对于上述现象，黑龙江慈善总会认为，导致救助资源分配不均的一个主要原因在于与政府的沟通不畅上：由于政府与慈善组织之间信息不畅，重复救助，交叉救助现象比较突出，有时还存在慈善资源分配显失公平现象，慈善救助与政府主导及有关团体的社会救助、社会福利的衔接工作有待进一步加强。
（四）慈善组织自身素质有待增强
1.慈善会组织建设不健全
慈善会作为我国慈善组织的主力军之一，虽然目前已经在全国范围内形成了一个慈善救助网络，但在一些经济较为落后或慈善事业起步较晚的地区，仍存在慈善组织建设不健全的问题。如新疆慈善会所言，目前新疆全区共有慈善机构57个，其中：自治区级1个，地州（市）级13个，县（市、区）级43个。全区仍有57%的县（市、区）没有成立慈善机构，无法募集善款、开展慈善救助活动，严重制约了当地慈善事业的发展。
2.行政色彩过于浓厚
由于历史原因，我国慈善会多依托于政府力量建立，这一影响至今尚存。如吉林省慈善总会坦言，目前地方大部分慈善组织还是官办的。走的是政府管理体制，行政色彩浓，法人治理结构得不到落实，理事会形同虚设。慈善会的人、财、物等权利也基本由民政等上一级政府说了算，慈善会成为上级政府的处室（或科室），慈善组织的自身功能很难发挥。从长远角度看，不利于慈善事业发展。江西省慈善总会副会长郭爱华也提到：大部分慈善组织立足于民政系统，管理模式并没有立足于作为民间组织，而是作为政府的一个部门、作为国家的一个事业单位来进行管理。对于内部管理的规范性、组织的有序性上是参照政府部门的管理和评价模式，在指导思想上慈善组织更多的考虑对上级部门负责，而往往疏忽了对捐赠人负责和对广大群众负责。慈善组织在建制、管理上缺乏独立性，也是一些慈善会的心声。新疆生产建设兵团慈善总会也指出，兵团目前仅有三个师建立了慈善组织，大部分工作依托民政部门，慈善工作常常就被边缘化。有灾有难，急需时拉出来发挥作用，平时束之高阁，可有可无。
3.组织管理水平不高
湖北省慈善总会指出，组织内的运行机制与慈善事业发展形势不相适应。项目导向性日趋明显，应该通过实施项目实现资金分配和吸引公众捐赠；决策应严格按照公募基金会的决策机制进行改革；此外，信息不够畅通，捐赠需求与求助需求之间没能建立起高效的联系。江西省慈善总会副会长郭爱华认为，慈善组织的专业化、规范化和自律化程度都不强，内部管理的透明度，外部监督的有效性不高，直接影响慈善事业社会公信力的提高。
4.慈善组织公信力有待增强
公信力是慈善组织的生存之本。对于慈善组织的公信力现状，长沙慈善会认为，目前全国还没有建立慈善事业信息统计制度，慈善组织大部分没有及时公开信息，内部运作也不规范、不透明，监管机制不健全，慈善公信度大打折扣，特别是郭美美事件后，中国慈善公信力降到了历史最低点，给慈善事业造成了很大的压力，严重影响慈善事业的快速发展。杭州市慈善总会同样指出，部分慈善组织对资金的筹集、捐赠款项的运用、去向未能如实向社会公布，导致慈善机构和捐助活动的公信力不足；捐赠资金的安全性存在隐患；有的组织把自愿捐赠活动转为变相摊派；有的组织以捐赠为名从事营利活动；甚至出现借捐赠名义促销、行骗等违法行为。
5.慈善专业人才匮乏
慈善组织的专业人才不足也是许多慈善总会共同关注的焦点。杭州市慈善总会指出，就整体而言，目前杭州慈善机构的现状与事业发展的要求相比是不相适应的。根据统计，杭州16个慈善总会目前仅有工作人员30余人，且很大部分是兼职人员。光就这支队伍，目前也存在着不少的问题：一是高素质年轻人匮乏，义工队伍建设尚未形成“专业”特色和稳定规范的管理模式；二是绩效考评缺少办法，激励机制更无从谈起；三是能力训练滞后，开拓创新意识不强，对于可持续发展带来困难。上述问题，已经成为推动专业化建设的最大障碍。
哈尔滨慈善总会则指出了当前慈善会的人才结构以及由此带来的影响：一是慈善机构组织退休官员较多。一些官员退休后来到慈善组织，为慈善工作奠定了一定的基础，为当今的国内慈善事业作出了贡献，但是从另一个角度看，使得慈善事业“去行政化”的问题一时半会很难解决。二是慈善组织缺少专业人才。慈善事业是一项专业性很强的工作，但是，目前慈善领域缺少经过培训的会员管理师、专业项目师、劝募师等。阻碍了慈善事业由传统型向现代化转变的进程。三是慈善工作创新手段不足。由于一些机构缺少懂金融、懂慈善、懂管理、懂科技信息的现代专业化、职业化人才，使得慈善工作的内容、形式、手段单一，制约了慈善事业的创新发展。
6.慈善组织之间关系有待理顺
近些年来，我国慈善组织的种类和数量不断增多，在促进慈善事业发展的同时，也带来了募捐市场无序等问题。厦门慈善总会指出，厦门各类别慈善公益团体达到数十个之多，其中有的带有政府官方色彩、有的纯民间性质、有的属于宗教界别的。一方面，这些慈善组织中大多为公募性或影响力较大，经常在社会上开展一系列捐赠活动，但另一方面，他们也导致了捐赠市场名目繁多、竞争无序、人们爱心疲劳。湖北省慈善总会则从慈善会的角度提出，各慈善会之间的联动仍有待增强。长期以来，从中华慈善总会到各省、市、县、区慈善会，单打独斗，没有形成合力，组织机构最健全的优势没有发挥出来，在整体上给人印象并不深刻。？誙