我国行政审批制度改革建议

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行政审批顾名思义是指行政机关根据行政相对人的申请，经过依法审查给予行政相对人以申请的项目的资格或权利。当前，我国的社会现实是在经济上已经实行了社会主义市场经济，在行政改革上体现了公共行政的价值取向，在法治建设上，依法行政成为了我国社会主义法治国家的核心。行政审批制度不能脱离这个大前提而存在，必须考虑其生存的具体环境。

一、我国行政审批制度现状

社会主义市场经济的不断深化发展，暴露出行政审批制度的弊端：审批条件跟不上具体的申请条件缺乏可操作性，审批程序不规范；审批不公开，随意性大，暗箱操作；效率低下许可时间往往拖得很长而且缺乏对行政相对人的“寻租”制约；审批缺少监督，滋生腐败等等。自深圳市将42个政府部门的1091个审批项目减少了463个项目以来，全国掀起了一股行政审批制度改革的热潮。具体说来，我国的行政审批制度改革大体经历了以下几个阶段：第一阶段，从七十年代末到八十年代初，改革主要围绕着中央政府与地方政府之间的权力分配，表现为政府内部的放权或收权；第二阶段，1983年到1988年，行政审批制度改革着重是下放权力，减少层次；第三阶段，1993年至1997年，行政审批制度改革侧重于经济领域。要按照社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，要坚决把属于企业的权力下放给企业，把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决；第四阶段，从1998年至今，为行政审批制度改革广泛而深入开展阶段。在中央及地方的行政管理体制和机构改革中，转变政府职能，实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。在精简机构和人员的同时，大力改革行政审批制度。

目前，我国的行政审批制度改革所取得的主要成果有清理和减少了部分行政审批项目，实行了政务公开增加了透明度。通过联合审批项目窗口，规范和简化了审批程序。许多单位都建立了审批监督机制，通过行政内部监督机制和行政外部监督相结合健全和完善监督机制。

二、对我国行政审批制度改革的分析

虽然行政审批制度改革取得了一定的成果，但也存在着不容忽视的问题。行政审批制度改革存在误区：很多地方政府部门为了迎合改革盲目的追求减少项目数量或者单减与自身利益无关的而有利可图的却保留，这样只是做做表面文章远没有达到改革的公正、效率跟反腐；审批项目取消后就了事，造成了管理的脱节；各个部门都只是针对本部门进行改革，部门之间没有协调。

第一，行政审批改革缺乏系统的理论基础和依据。“目前的行政审批制度改革大多是自发性的，缺乏系统的理论基础和依据，社会科学中相关的学术理论与审批制度改革的实践尚没有紧密地结合起来。现存的有限的理论研究还大多停留在操作层次，过于侧重对精简幅度的研究，而忽视对具体项目或政策的分析和评估”。目前对审批项目设定的范围还不统一，没有一个关于审批项目的科学、准确的界定，从而导致各地对审批制度改革的理解各异，影响审批制度改革进一步深入发展。目前审批制度改革的原则与标准不统一，哪些项目必须削减，哪些项目应该保留，都没有普遍适用的法律依据和统一的指导。也没有一个科学合理的改革程序可以遵循。

第二，目前的行政审批制度改革还没有完全按照市场经济的要求来进行。从我国行政审批制度改革的内容来看，在涉及经济要素的领域进行了广泛的改革，大胆引入市场机制。在市场准入方面，大大的放宽了市场准入的条件；在市场资源配置方面，广泛运用市场机制来进行调节。例如，“在经营性土地使用权出让拍卖、建设工程项目招标、政府采购和国有企业产权规范转让等方面，运用市场手段来处理，取消了行政审批”。但是在很多方面还带有计划经济的余痕，步子不大，步伐不快。在很多可以由行业管理的事项，国家还紧紧抓着不放；在金融保险领域市场准入的要求很高等等。其主要表现为：（1）行政审批制度保留了很多计划经济时代的特点，与我国市场经济的要求不符。由于我国现行行政审批制度脱胎于计划经济时代的计划审批制度，行政审批在很大程度上取代了市场的调节，直接阻碍市场经济体制的建立和完善。我国现行的行政审批制度具有反市场的特征。由于市场主体的活动没有受到市场的调节，因而在供需关系上往往与市场产生矛盾，容易导致市场需要的得不到及时有效的生产，而市场过剩的还继续按照原来制定的计划进行生产，致使对经济的快速增长起到了阻碍作用；（2）微观经济领域中的行政审批过多，阻碍了市场机制作用的良好发挥。目前，我国行政审批设置过多过滥，重复交叉现象严重。随着市场经济的发展和各行各业的兴盛，政府管理的社会事务日益庞杂，审批涉及的范围越来越广，目前我国的行政审批设置多、滥、重复设置现象非常严重。据统计，由国务院部门审批的事项有2094项，省一级政府审批的事项也有2000多项，涉及到公安、工商、卫生、环保、农业、交通、城建、文化等绝大多数政府部门和几乎所有的行业。虽经改革，还是有的地方变相地进行保留；（3）行政审批在完善市场经济体制建设和弥补市场不足方面作用体现得不充分。在完善市场经济方面，对于市场经济要素的成长如资金的筹措、人力资源的开发、市场竞争规则的制定、市场的培育等方面行政审批并没有起到相应的作用。在弥补市场经济固有的缺陷方面，现行行政审批也没有起到多大的作用。如在限制垄断方面，行政审批不仅没有阻止市场主体的垄断行为，反而在一定意义上助长了垄断的形成。非常典型的行政垄断如"诸侯"型垄断、行政权力型垄断都是与行政审批有着莫大的关系。

第三，目前的行政审批制度改革难以达到公共行政的基本目的。虽然我国行政审批制度改革在各地的都在不断的展开，减少行政审批的项目，建立“行政审批服务中心”，但是这种为改而减，并不能真正地起到作用。行政审批在当前是需要的，并不是不要，因而一味地减少，很可能会导致泼水连孩子也一同泼掉的情况。目前行政审批制度改革还没有处理好数量与质量的关系，改革的目标单一、模糊，一味地追求削减审批项目的数量指标，而忽视了科学性和合理性、长远性和现实性的有机结合。审批制度改革是一个互动的过程，没有质量上的保证，数量上也很有可能出现反复；因此一定要将数量与质量合理结合，避免改革留下后遗症。对于“行政审批服务中心”，有的学者也提出了担忧。“政府行政审批服务中心”可能会存在一些问题。首先，“政府行政审批服务中心”还没有跳出统治型政府的模式，“政府行政审批服务中心”很有可能演变为“二级政府”，反而加重人民的负担。其次，“政府行政审批服务中心”的成立对传统机构的公务运作产生了一些影响。虽然大多数审批项目名义上已经进驻“政府行政审批服务中心”办公，但是有很多部门并没有将真正的审批权力下放给窗口的工作人员，仍然有许多事项无法就地解决。这引起窗口只是起着“中转”的作用，反而延误了工作时间和工作效率，等等。导致以上诸方面的原因：原有行政体制不利于改革；我国的社会中介组织不成熟没有积极参与管理；传统体制传统观念的影响，很多审批工作人员习惯用审批权进行资源的配置，将政府作为一个“全能政府”对政府在市场经济体制下的管理方式不了解；改革必定要触动原有的利益分配，各个部门的利益问题是改革的一个阻碍。

三、针对行政审批制度的几点建议

要使行政审批制度改革取得真正的功效，还有一些重要的制度建设任务需要尽快着手：第一，完善人大的立法监督功能。如可以考虑由人大常委会产生一个专门的行政改革调查委员会，由它对现存行政审批事项进行彻底的梳理和提出清除的建议，并对现存政府机构职能配置的不合理状态进行研究，同时提出下一轮行政机构改革的建议。这个专门机构同时承当行政相对人对各种行政审批提出的审查要求，并有权采取听证的形式，对行政机构设定和保留行政审批项目听取行政机构和行政相对人的答辩。第二，建议人大尽快修改行政诉讼法，把行政诉讼受案范围扩大到抽象性行政行为。第三，修改立法法，把听证程序制度化，规定所有的行政法规、规章的制定都必须经过公开听证的程序，充分采纳所有利益相关人的意见。第四，尽快出台行政许可法，对行政许可的设定原则和范围、设定权限、实施机关、许可程序以及对许可和被许可人的监督及其法律责任等制定统一的法则。

行政审批制度改革关系到市场经济、公共行政、行政法治等各个方面，要从多方面协调考虑。这里我们可以从美国的行政审批制度改革得到一点经验。政府规制在一定程度上弥补了市场经济的缺陷，促进了美国市场经济的发展和完善。但随着政府规制的过度介入，不仅严重破坏了市场的竞争均衡，而且为行败提供了温床，破坏了人们对政府的信任感，公共权力发生了扭曲。政府过多的管制和行政性审批限制了新企业的加入，减轻了对现存企业的竞争压力，扭曲了市场的竞争机制。政府当局对企业的经营投资管制和价格管制则通常会助长被规制企业间的卡特尔式的协调方式，造成了规制企业内部的低效率。由于规制滞后和企业为遵守不必要的规制而付出的额外成本，严重束缚了企业和个人的自由活动范围，造成企业大量损失。基于政府规制存在严重的弊端，美国于20世纪七十年代开始酝酿行政审批制度改革运动。1975年美国政府取消了证券市场股票委托手续费的有关规定，拉开了美国行政审批制度改革运动的序幕。美国在1997年又通过了《航空业解除管制法》，取消了“国内航空管理委员会”的大部分进入管制和价格管制，允许有事业许可证的企业自由进入，同时也允许各航空公司根据利润原则自行制定票价，增加航班。此后，美国政府通过一系列举措相继放开了政府在天然气价格、石油价格、汽车运输、铁路运输、电力电话设备、银行等领域的规制。美国的行政审批制度改革基本上遵循了市场经济、公共行政和行政法治的基本要求，其主要做法是：1、大胆下放政府行政审批的权力。美国政府改革针对行政审批过多的情况，首先就是对行政审批项目进行大幅度的精简，将原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会、推向市场。2、注重分析行政审批的效益成本。一般认为，规制对微观经济活动的干预是为了实现社会资源的有效配置，但事实上并不然，规制者往往会为自身利益利用政府授予的权力主动介入，进行所谓的“设租性规制”，从而破坏规制设置的利益正当原则。3、合理设置、调整行政审批。规制改革的目标是实现政府与市场的良性互动，在改革过程中，美国并不是一味的减少，而是有减有增，一方面美国政府有选择性地废除不合理、不合时宜的管制；另一方面美国政府对确实暴露出“市场缺陷”和“不足”的领域，增设了新的规制内容和标准，以弥补市场缺陷，促进市场经济的健康稳定发展。美国政府通过这一系列的改革策略，成功地实现了政府规制与市场和社会的良性互动，从而产生积极的效果。在竞争使产品和服务的质量明显提高的同时，价格降低了，从而提高了消费者的效用水平，增进了社会福利；放松管制使进入市场的新企业增加，从而提高了企业的竞争意识和活力；行政审批规制企业的效率因资源配置的重新调整和企业行政费用的降低得到很大改善；通过削减规制机构的行政费用解决了政府的财政危机也减轻了国民负担；收费水平的降低和服务的多样化扩大了需求和投资，从而促进了经济不断增长。从美国的行政审批制度改革情况来看，首先精简审批项目，将部分政府职能下放于市场跟社会中介组织，充分发挥企业自主跟社会团体治理跟监督，而且审批项目也是有增有减合理调整，其次注重行政审批的效益成本防止审批人员利用权力“设租”，严格按照行政法治来推进改革。政府实现与市场和社会的良性互动取得积极的效果。

我国的行政审批制度改革首先要是渐进式任何急于求成的想法都会导致改革的失误，行政审批改革道路是渐进式的，任何急功近利的做法都是行不通的。美国的行政审批制度改革走的是渐进的道路。虽然美国行政审批制度改革往往没有什么轰动性的效应，但其消极影响也比较小，积极效应发挥得比较好，改革成果也比较容易巩固。日本因行政审批项目最多，从八十年代至九十年代中期前后进行了8次改革，取得明显成效。与此相比，我国行政审批制度改革往往有激进改革的特点，各级地方政府都有统一的改革时间表。激进式改革表面上改革成就的辉煌，但积极效应往往得不到充分发挥，改革很容易走回头路，风头一过，各种行政审批又重新恢复，甚至越来越多。其次改革在理念上应该以市场经济为导向，行政审批制度改革必须以市场经济为基本导向。一方面要注意行政审批在市场经济中的重要性，另一方面也要注意政府规制对市场经济的负面效应。应该认识到，政府通过对微观经济活动的规制有着它经济、法律和行政手段无法实现的独特作用，能在一定程度上弥补市场的缺陷，促进社会福利的增加。在市场经济条件下，政府规制和行政审批是广泛存在的，各国都有着程度不一的实践。正确认识规制的功能效应，在有选择性放松的同时，对存在市场不足或缺陷的领域加强管制，以促进市场经济的健康发展。其次对取消的审批项目要有后续监管，对各个具体审批项目协调由社会中介组织或市场机制或企业自主解决，其次公开各种审批事项，健全监督机制内外监督相就合，其次开展行政审批事项的综合治理，建立责任追究制度，最后要建立行政审批效能评估机制，防止政府工作人员“设租”大力推进行政审批制度的创新，对符合公众利益的要支持。■