我国城乡居民养老保险的调查与思考
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（续上期）
（五）灵活就业人员的养老保险
城乡居民中的灵活就业人员是一个特殊的群体，他们的参保情况值得特别关注。我们走访到的灵活就业人员一般有以下三种情况：一类是曾在外多次打工，然后回乡村的就业不稳定的人员，他们打工时可以参加职保，但由于是农村户籍，回乡后很多地方就不能参加职保。另一类多数是县级企业下岗失业人员，年龄一般在30岁以上，一般难以打工，只能自谋职业，以灵活就业人员身份参保，负担过重，湖北远安县城里有7000人以灵活就业人员身份参加职保，主要是这类下岗失业人员。还有一种灵活就业人员，他们实际上在单位工作，但是与企业没有劳动合同或者企业没有给交保险，这种类型的灵活就业人员比重很大，包括原来有养老保险和没有养老保险的人。事实上，绝大多数的劳动年龄内人员，只要身体允许、家庭允许，都在单位打工、自谋职业和自主就业，因此，灵活就业的比重是很高的。相对同等水平的雇佣就业，自主就业的灵活就业人员的收入高、风险也大，而打零工的则收入低。受访居民反映，年龄大的，打工没人要了，小企业工资低且没保障，年龄大的找工作难、稳定就业难。
受访的灵活就业人员，有合伙经营美容店的，有在物业打工的，有当社区协理员的，有帮夜市摊主串烤串的，有照顾家庭做家务兼打零工的，有在工地上做小工的，有发挥业余爱好如卖字画赚外快的，有看门的，有拉人力三轮车的，有做木工的，有做保洁的……在很多地方，一旦失业，要实现正规再就业非常困难。很多年龄较大的人实际上成为政府政策帮扶对象，如公益岗位等，然后等待退休安置。
访谈中，灵活就业人员参保有几种情况：以前有过正规就业经历的，一般坚持以灵活就业人员身份参加职保，也有断保的；而没有职保参保经历、没有职保参保资格或经济能力弱的人则参加了居保；还有一部分人没有参加任何类型的保险。灵活就业人员参保遇到的问题主要有以下几个方面：一是缴费标准高、缴费基数增长幅度大，使一部分灵活就业人员缴不起职保，中断参保，想参加居保，但还没有办法转；二是大龄灵活就业人员无法参加职保，只能参加居保；三是省外打工回来的农民工因为是农民身份，不能参加职保，如果进居保，待遇太低，最终导致退保；四是现在我国有较大比例的人员是异地灵活就业，如果经营顺利，他们会继续在流入地就业，一旦生病或其他不顺，他们中的一些人会回到原籍，因此，迫切需要打通医保等各项社会保险，如在流入地参加了职保，需要转为流出地的居保。
城乡居民在参加养老保险时，反映的最主要问题还是居保和职保两项制度不衔接的问题。
（一）领取养老金的年龄不同
居保领取养老金的年龄统一为60岁，但职保女职工退休领取养老金的年龄是50岁，藏区领取养老金的年龄更早。
领取养老金的年龄不同引起群体之间的攀比，参加居保的受访居民希望能更早地领取养老金。同时，很多参加职保、从事体力劳动的人员，都期盼着尽早领到养老金，因为他们再就业困难、收入低，领到养老金是他们改善生活的主要途径。
一方面，人口预期寿命不断延长，领取养老金的年龄不宜提前；另一方面，确实有大批就业困难群体等待退休领取养老金，如果延迟退休领取养老金的年龄，将使他们退休前的生活异常困难，也增加就业扶持的难度以及用人单位的负担。
（二）养老金待遇等方面的不同
受访居民普遍反映的一个问题是职保和居保待遇差的问题。职保的养老金可以是居保养老金的10倍甚至更多，因此，很多居民都希望能参加职保，更多的居民希望将居保养老金提高到每月200—300元的水平。
受访居民反映的另外一个问题是养老金调整机制的问题。职保的缴费基数和养老金水平每年都在调整，物价一直在涨，工资也一直在涨，而居保和失地农民养老金却一致没有调整，没有一种动态调整机制。
受访居民反映的待遇差问题还有丧葬费的问题。居保没有丧葬费安排，但职保有，失地农民保险也有，江苏大丰失地农民的丧葬费为一次性2000元。
（三）养老保险关系转移接续的问题
受访居民反映的另一个主要问题，是制度内和各项保险制度之间的相互转换衔接问题，特别是异地不同险种之间的转换接续问题。
一是外出打工人员回乡后，如果不继续在企业打工，由于是农村户口，有的地方规定不能参加职保，也不能参加城镇职工医疗保险。
二是农民工在外打工，有一半人参加了职保，要转回原籍，只转个人账户，统筹部分不转，当地财政支付压力增大、个人待遇下降，转不回来，所以很多人就退保了；而且多处打工，可能有多个城保账户，各地的衔接政策不同，他们回来怎么办仍然是个问题。
三是一些下岗职工、私企打工者以灵活就业人员身份参加了职保，但缴费困难，尚无法转入居保。
四是完全失地纳入职保，部分失地参保的政策也需要明确。还有的村干部考上了公务员，也存在保险接续转换的问题。
此外，也存在重复参保的问题，即在外打工的人既参加了职保，也参加了居保；年轻人在工作之前参加了居保，工作后职保没有筛选机制，又参加了职保；参加了失地农民养老保险的，也参加了居保。
四、完善城乡居民养老保险体系的思考
2012年，我国60岁以上老年人口的数量接近2亿人，占总人口的比重达到14.3%。我国老年人口在未来的40年间将持续快速增长，预计在2050—2055年达到峰值5亿人上下，占到总人口的1/3左右。即使以后的人口老龄化速度会有所放慢，但总的趋势是2100年时老年人占总人口的比例将维持在较高的水平。从这个意义上讲，给几亿老年人提供基本保障是重要的民生。应根据国力的发展不断提高老年人的保障水平，实现老有所养。
（一）指导思想
养老保险是保障公民养老权益的制度安排，必须坚持公平的原则，即实际待遇水平可以有差异，但基本制度要素必须一致；不管是哪个制度，都是国家养老保险体系的组成部分，涉及公民权益的事项应统一考虑安排，不能各自为政；同时要协调好养老保险制度与医疗保险等其他保险制度的关系。确保将居民全部纳入养老保险体系，实现全覆盖、保基本多层次、可持续。
（二）总体思路
1.明晰我国养老保险的制度体系。鉴于城乡居民养老保险的实际状况，我国总的养老保险制度体系应该是：国家基础保障+单位补充保障+个人家庭保障+商业保障。这样就可以将各项保险统一起来，实现制度公平。居民由于没有单位，保障水平可以低于职工。为了提高城乡居民养老保障水平，应鼓励家庭早参保、高投保、长投保，鼓励有能力的子女尽早为老人购买养老保险。
2.通过制度设计，贯通居保和职保。如保持居保缴费档次下限不变，同时提高居保缴费档次上限，与职保不同缴费档次衔接；加强基金投资运营，做到基金保值增值；尽快出台居保和职保的转移接续办法等，使城乡居民能够根据自身情况顺畅、连续地选择参保。
3.统一各项制度的基本要素。按照物价水平变动等统一原则，对职保、居保、失地农民保险待遇每年按统一原则进行统一调整，因为都是生活在同样条件下的公民，不应因为制度原因导致待遇差。
4.将劳动年龄内的农村居民纳入职保统筹考虑。我国城镇化速度将会加快，农业劳动生产率必须提高，只有将农村劳动力转移到非农产业，才能提高农民收入。农民打工时被要求参加职保，回乡后也应允许不受户口和工作限制参加职保。他们实际上是未来的城镇就业群体。可以根据居民的劳动性质决定参保类型，而不是根据户口性质。
5.更好地体现效率和公平原则。在保持福利功能不变的前提下，应增强居保的保险功能，调动城乡居民参保的积极性。财政按人头补、不按缴费补，并且只能低标准补。应强化居民缴费投保。对非规模经营的纯农户必须有补贴和帮扶，促进其参加居保待遇的提高。
（三）具体建议
1.审慎延迟退休年龄，在先行试点弹性退休制度的基础上，再制定延迟退休年龄的具体政策。鉴于城乡居民中灵活就业的比重高、高质量就业比重低，如果急于宣传延迟退休年龄，会遭致较强的反对声音，必须要循序渐进，在推行延迟退休年龄政策前，必须制定好配套的就业等政策。
2.取消居保多缴多补的政策。各地为了激励大家参保缴费，制定了多缴多补的政策，在制度执行中，这一激励政策一定程度上已经变为阻碍性政策，很多人本来愿意多交，但地方工作人员只宣传低档次，导致一些参保人员不知道可以选择不同档次参保缴费；一些人把参保缴费当作政府的事，政府不多补就选择低档次缴费。公共财政应体现公平，政府不应嫌贫爱富，应一视同仁，不论缴费档次，统一入口补贴标准，选择什么档次缴费是个人的事，不应多缴多补。但可以将多缴多补的补贴转到出口，作为动态调整系数，鼓励居民连续参保。居保养老金建议由三个部分组成：基础养老金+个人账户养老金+缴费补贴。
3.提高居保的缴费档次和养老金水平。人们主要根据收入的多少决定缴费的档次，要随着居民收入水平的提高形成缴费档次的动态调整机制，将居保缴费档次上限提高到至少职保的缴费水平，应该允许趸交。根据职保养老金调整的原则，补齐居保基础养老金的欠账，并形成每年正常的养老金动态调整机制。
4.贯通职保和居保。放开参加职保的户籍、年龄限制，按照新型城镇化的思路前瞻性地将未来的非农劳动力纳入职保，实现公平待遇。尽快完善养老保险的异地转移接续、职保和居保的转移接续办法。对于异地参保的，可以考虑在参保地领取待遇，而不必转来转去。
5.加强居保基层工作。人们不选较高缴费档次的原因主要有以下几条：一是觉得基础养老金太少，缴得再多也无法养老；二是对政策不放心，担心有变损失严重；三是刚开始很多人认为选了一个缴费档次就不能变了，所以都选择低档次；四是经济条件有限。为此，要特别加强基层工作人员的政策落实能力，通过垂直业务培训等方式，使直接与城乡居民打交道的村级和社区工作人员切实掌握政策，做好政策的宣传和落实工作。
注释：
①城乡居民养老保险包括城镇居民社会养老保险（城居保）和新型农村社会养老保险（新农保）两项制度。
（作者系人力资源社会保障部劳动科学研究所研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员）