出口加工区转型升级路径探讨
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金融危机以来，促进转型升级成为我国对外贸易主战略，占据我国对外贸易半壁江山的加工贸易，首当其冲成为转型升级的重要载体。我国的加工贸易大多集中在出口加工区，实现出口加工区的优化升级，也就是将我国对外贸易转型升级落到了实处。在当前外需减弱的情况下，及时分析与预警出口加工区存在的问题，研拟具体发展路径，对于稳外需、保份额，增强我国对外贸易的竞争力、培育我国对外贸易竞争新优势具有重要的意义。
一、六大难题突显出口加工区发展瓶颈
截至2010年底，我国已设立55个出口加工区，这些出口加工区享受海关便捷通关措施，是我国加工贸易发展的重点区域，成为电子信息、生物制药、航空航天等先进制造业集聚区。2009年，我国已成为第一大出口国，出口加工区的贡献功不可没。然而，我国出口加工区在发展的过程中，也存在着一些隐性的问题，如果不能予以解决，不但会制约出口加工区对我国外贸出口的贡献度，甚至会影响我国对外贸易水平的提升。总体看来，当前我国出口加工区主要存在问题。
(一)内销产品返区维修困难
随着国家“扩大内需”战略的实施及国家进一步鼓励加工贸易企业实施内外销并举的策略，出口加工区内企业的内销积极性也增大，特别是金融危机导致外需减弱，出口加工区内销比例也大幅提升。但目前区内笔记本电脑等电子产品内销至国内，却无法返区进行维修。如2009年全世界笔记本电脑销售量约达1.6亿台，有3200万台销售至中国市场，其中，80％是由昆山出口加工区内的广达、仁宝、纬创、英业达、华硕五家企业生产并销售的，这些电脑的返修率一般在3％左右，由于出口加工区尚无“内销产品返区维修”这一相应的政策，使这些产品都无法返区进行维修，区内企业也无法形成完整的售后服务。目前，销售至国内的笔记本电脑都是另在区外成立维修公司来负责维修的，这一方面加大了成本，另一方面也使区内企业的功能难以完全发挥。
(二)区内企业不能接受区外企业委托加工订单
根据国务院相关规定，出口加工区内的企业在确有需要时，可将有关模具、半成品等运往区外进行加工，即企业可以委托区外企业对产品从事外发加工后再返回区内。但未涉及区外企业委托区内企业加工的业务，即区内生产企业对区外的产品无法进行加工后返回区外，使得区内产能无法得到充分利用，无法满足新形势下企业开拓国内市场的需要，也使生产企业业务类型受到很大限制，企业的活力不能有效激发。
(三)深加工结转各部门政策不一致
在加工贸易深加工结转方面，企业遇到的问题很多。尤其是目前海关、国税等部门对深加工结转的政策规定有很多不一致，如海关在实际操作中一般都允许上下游企业之间以保税手册的方式进行产品结转，而国税部门对进料加工方式下的深加工结转一般是统一按外销免增值税方式办理，对来料加工方式下的深加工结转则一般按内销征收增值税。目前，国家对出口加工区允许出口退税，但深加工结转却不能享受，特别是进料加工出口也是只免不退，进项税不能得到彻底扣除。
(四)区内外不平衡问题严重
出口加工区内的加工贸易企业所面临的区内外不平衡问题主要表现在两个方面，一是税负政策方面，即区内企业采购部分国产原料，当该商品退税率不足17％时，采购成本便高于区外企业。此外，当区内企业采购国产设备遇到征税率与退税率有差额时，供货商便会将部分成本转嫁到区内企业，也会导致设备采购成本高于区外企业，由于区内企业无法办理增值税发票免抵退，进项税必须转为成本，因此，制造成本高于区外企业。另一个是内销政策方面，由于区内企业内销必须按照制成品状态征税并办理报关税，这就使出口加工区内的企业内销时销售成本高，环节程序复杂，产品内销极为不便。
(五)废料监管矛盾较多
出口加工区内的企业普遍反映目前区内废料监管制度存在很多问题。究其原因，一是海关和企业对退运、补税、放弃、销毁的处理程序争议较大；二是废料的成因和归类难以判定；三是废料的真实价值难以判定等。此外，由于出口加工区实施的是“境内关外”特殊监管模式，货物进入加工区就视同出口，而很多边角料是国家限制，甚至是禁止进口的，处理存在一定的难度。
(六)加工贸易国货复进口的问题
国货复进口是指在我国生产制造，并已运出关境(包括进入保税区、出口加工区等)的货物，因某些原因需要转运回国。近几年，我国的复进口国货涉及商品面呈-现扩大趋势，这既扩大了中国实际进口规模和发展速度，也实际抵减了中国的出口规模和发展速度。造成加工贸易国货复进口的原因主要有三个方面，一是跨国公司为了保护自身和客户的商业秘密，达到转移利润避税的目的而采取“两头在外”的经营模式；二是跨国公司为了规避深加工结转政策的麻烦，会选择先出口再进口；三是由于我国目前对有些产品的进口关税为零，形成产品和零部件之间的进口关税倒挂，这也是企业选择先出口再进口的目的。国货复进口使我国对外贸易统计的真实性受到一定影响，也不利我国加工贸易的稳定健康发展。
二、三大措施化解出口加工区发展困局
(一)增强出口加工对当地经济的贡献度
目前，我国出口加工区对当地财政的贡献及对当地经济的带动作用仍比较低，与本地经济的融合度仍有待加强。因此，需明确出口加工区的发展必须服从于国家和区域发展的总体战略目标，实现出口加工区与本地经济全面增长的协调与可持续发展的统一，与城乡一体化进程的融合。首先，应通过政策和管理方式的调整，使出口加工区成为区域经济全面增长的重要动力源；其次，加工区应着力提高土地的利用率，大力发展节约型产业，成为循环发展的生态型园区，促进区域经济的可持续发展；第三，应积极融入区域城乡一体化进程，充分发挥其带动配套产业发展、促进农民就业、增加农民收入、提高农民素质、培育周边市场、发展农村经济、缩小城乡差距的作用。力争将出口加工区建设成为当地先进制造业的聚集区、加工贸易转型升级的先导区和规范管理的示范区，使之成为所处区域经济增长的牵引器、结构优化的加速器和协调发展的推进器。
(二)发挥政策对出口加工区发展的支持效应
出口加工区内的企业普遍认为，目前国家对出口加工区的有些政策限制了加工区的功能，也给企业的经营活动造成了一定的不便。鉴此，可采取三个做法：其一，增加出口加工区保税物流功能，允许境外企业在不改变物权的情况下存放商品，允许核定资质的企业在该区内从事国际贸
易、国际采购和配送，以及提供分装、拼装及其他的简单加工和增值服务等；其二，推动各加工区互动发展，在政策和功能上互补，实现深度融合；第三，酌情取消各项限制性政策，包括区内企业不能接受区外企业委托加工订单、各部门深加工结转政策不一致、对废料的界定过于严格等。总之，要充分发挥政策对出口加工区发展的支持效应。
(三)鼓励出口加工区内企业拓展内销市场
在国外市场萎缩和国内扩内需、促消费的形势下，许多出口加工区内的企业都希望涉足内销市场。应尽快出台鼓励出口加工区内企业内销的相关政策，如实施“企业从国内采购原料，可以允许相关产品内销后返区维修”的政策等。政策出台后，要保持政策的稳定性和循序渐进性，不可以随便更改。为防范可能出现的问题，可以先找几个地区进行先行先试，待成熟后再全面推开。如此，出口加工区将承载内销与外销的双重功能，真正与国民经济的发展协调一致。
三、三条路径引领出口加工区转型升级
(一)完善出口加工区的管理体制和机制
我国的出口加工区管理主要通过制定法规明确管理体制和权限，设立专门机构予以指导和监督等方式进行管理，但要适应国际国内经济发展新形势，使我国出口加工区向更高层次迈进，目前的管理体制和机制仍有待进一步完善。
1.实施舍署办公，统一监管机构
出口加工区的管理体制较为复杂，而且缺少全国性的统一管理机构，政出多门的现象较为严重，有些政策之间甚至相互矛盾。同时，出口加工区与所在区域的发展之间也存在着如何协调的问题。因此，要使我国的出口加工区实现稳妥、有序的发展，应建立出口加工区的统一管理机构，可设立出口加工区协调管理办公室，由海关、商务部等相关部门各自派驻工作人员采用合署办公的形式，提供一站式服务，统一协调政府部门对出口加工区的管理工作，共同制定出口加工区的规划和政策，如此即可使得政出多门、管理不统一的现象得到妥善解决。
2.健全法律体系，统一监管法令
立法是管理的最高形式。我国有关出口加工区的现行法规，不仅内容零散，不成体系；而且立法层次低，基本由同一级别的部门下发，相互之间没有约束力。实际上，任何一个出口加工区的发展，都不是依靠一个部门的管理就能实现的，还要涉及产业发展、与区域经济协调发展及商检、外汇等各个方面的工作。为此，可以参照发达国家和地区的做法，制定国家层级的《出口加工区法》，对各类监管区的性质、发展方向、主要的优惠措施等予以明确规定，如此，既有利于各类出口加工区的协调发展，也为出口加工区未来发展提供了一个可预见的法律政策环境，从而使中央及地方各有关部门在制定相关法规及政策时有法可依。
3.制定实施细则，统一监管模式
任何法律法规，只有在具有相配套的“实施细则”时才能落到实处。对于依据《出口加工区法》所制定的各项规章都需要制定“实施细则”，或以“监管办法解释”的形式对相关问题进行具体说明，以便统一管理模式，有效解决目前存在的地方根据各自的理解自行其是的问题。同时，要进一步促进区内外管理政策的统一，使出口加工区的功能得到最大限度的发挥。
4.加强沟通协调，统一监管尺度
出口加工区的规范发展，需要各相关部委共同、有效的监管。各部委的法规政策要实现平台互享、互通有无，就需要加强沟通协调，建立统一的监管尺度。目前，出口加工区亟待跨部门协调的部委涉及海关、商务部、外管局等；此外，还要做好中央部委与地方政府的协调工作，对于一些关系地方发展的重大事项，只要是与国家总体利益一致的，中央应给予积极支持。可建立“出口加工区管理联席会议”。联席会议可根据情况每半年或每季度召开一次，邀请各监管区管委会和政府相关管理部门参加，主要目的是加强各监管区与中央政府管理部门之间的沟通，及时发现和解决发展中存在的问题。
(二)科学规划出口加工区的发展方向
1.制定我国《出口加工区发展规划》
制定《出口加工区发展规划》是实现我国出口加工区科学发展的根本保证。制定规划可由相关部委联合进行，需对当前我国出口加工区的发展状况、存在问题等进行深入的研究与分析，借鉴发达国家和地区发展出口加工区的先进经验，制定符合我国国情、顺应国际国内经济发展趋势的《出口加工区发展规划》。规划可分为短期规划及中长期规划两种，短期规划可为我国《“十二五”出口加工区发展规划》，中长期规划可以十年为期。在规划中，要对目前各类出口加工区的功能进行重新定位，对各类出口加工区的发展目标、方向给予明确界定，为我国出口加工区有序、合理、健康发展奠定基础。
2.均衡我国出口加工区的区域布局
我国出口加工区存在着区域布局不均衡的现象，中西部地区极为稀少。这与我国实施西部大开发，大力支持中西部地区发展的政策是极其不相适应的。要实现均衡发展，需适当加强中西部地区出口加工区的建设力度，增加中西部出口加工区的数量，鼓励东中西部地区的出口加工区形成分工合作发展的新格局。要充分认识到中西部地区在地理位置、物流条件等方面的天然劣势，积极探索中西部出口加工区发展的新模式和新路径，着力发展具有较强比较优势、适宜中西部加工贸易发展的出口加工区。
3.确立我国出口加工区的发展方向
我国出口加工区的功能定位、发展方向应符合新形势及新一轮改革开放的要求。如出口加工区原来以外贸为主，可以考虑融入一部分内贸功能等。只有明确了发展方向，才能使我国的出口加工区朝着既定方向发展，继续成为我国外向型经济以至内外需结合发展的助推器。
(三)实现我国出口加工区的优化升级
1.与加工贸易转型升级相呼应
出口加工区与我国加工贸易发展相生相伴，是我国加工贸易发展的孵化器。因此，我国出口加工区的优化升级，应首先考虑加工贸易转型升级的需要，与加工贸易转型升级的发展思路相一致。目前，我国加工贸易转型升级的内容主要包括三方面：一是要实现加工贸易产业和产品结构升级，提高加工贸易产品技术含量，提高关键零部件的加工制造能力；二是要优化加工贸易区域布局，引导加工贸易梯度转移，促进东、中、西部产业布局的合理调整；三是要引导加工贸易向产业链高端发展，由单纯加工向设计、研发、品牌、服务等内容延伸。因此，我国出口加工区的优化升级也应以上述三个方面为考量，逐步将出口加工区建设成为我国加工贸易转型升级的先导区，带动加工贸易产业层次和加工水平的不断提升。
2.引导我国出口加工区的产业分布
出口加工区的优势之一就是可以促进产业的集群化发展，突出各自在同一产业内部生产链条上的环节特色和长项，形成优势互补，实现资源的最优化配置。要使我国出口加工区体现地域分工优势，避免同质化发展所导致的不良竞争，在其申报和审批过程中应加强对其产业发展规划的指导，引导其密切结合当地实际选准产业定位。产业定位的评估指标体系应包括：该产业当前的规模与发展潜力；是否属当地有比较优势或绝对优势的产业；是否有自主知识产权、自有品牌；该产业对其他部门的辐射和带动作用；该产业对区域经济发展的贡献度等。各出口加工区管委会也要充分结合本地产业优势，找准招商引资的主攻方向，形成各具特色的竞争优势。
3.鼓励龙头企业入驻出口加工区
要使出口加工区在提升产业层次上发挥应有作用，需在明确产业定位的基础上，大力吸引具有较强带动作用的龙头企业入区。根据不同地区的实际发展情况，企业准入标准可包括：企业是否属于高科技企业、企业的产业链条是否较长、企业的发展潜力、企业的土地和能源利用效率、企业的经营管理模式是否先进、对区域环境的影响、对区域经济发展的综合贡献评估等。对于龙头企业入驻出口加工区，在政策方面可给予一定的倾斜。