COSO框架下的NPO内部控制初探
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[摘 要] 5.12特大灾难，给灾区带来了巨大的苦难，同时让国人展现出了空前的民族凝聚力，使得救灾成为全民大行动。然而，随着救灾及灾后重建的进行，作为开展赈灾工作重要渠道的非营利组织，也暴露出各种问题。因此，对我国非营利组织中的内部控制问题加以分析，并借鉴coso框架提出一些改进建议具有现实意义。
一、引言
“非营利组织”，即NPO，英文“non-profit organization”一词的缩写，是实现可持续发展的进程中一个日渐积极的力量。它通常也称为“第三部门”，可以综合界定为“具备法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的。组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组织”。
这个世界上三种关键力量，就是国家、市场与公民社会。国家的公权力，是一国之内惟一合法的暴力机构，被称作国家机器。市场，是金钱的力量、企业的力量，最主要的目的就是追求利润，其它皆为次要。而NPO就是公民社会的力量，把社会上的公民组织起来，发挥对公共事务的影响力，要求国家去约束市场的力量。
NPO的产生和发展有其必然原因，一方面国家具有公共性质，但是有时候会“政府失灵”，不能反映民意，这时候要由NPO代表公民社会的力量来矫正。如为弱势群体争取话语权、缓解政府与公民之间的矛盾等；另一方面，市场也会“市场失灵”，譬如它不能很好解决公共物品的供给和外部性问题。因此，NPO便成为了推动公益事业、维护社会和谐的重要力量。
二、现状：我国NPO及其内部控制
中国目前正在进行的政治和经济体制改革引起政府职能的重大转变，在社会领域和经济领域留下了广阔的管理和服务真空，这种真空对NPO产生了强烈的需求。政治控制的放松和市场化带来的所有制结构的多元化，产生了政府控制之外的资源，使非营利组织有可能不依赖政府而独立地生存和发展。同时，我国政府也逐渐认识到了非营利组织从培育到导引和管理工作的重要性，在实践中逐步确立了对民间组织培育发展与监督管理并举的方针。因此，我国的NPO发展很迅速，在1995年以后数量上显著增加（各类组织的增长趋势如下图所示)，并且NPO组织类型更加多样化，活动区域更加多元化，社会影响力日益提升。
但是，由于中国处于转型时期这一特定环境，我国NPO也在发展过程中出现了许多问题，如资金短缺，人员专业素质不够，人才短缺等，但最受人关注的还是NPO薄弱的内部控制。我国民间非营利组织的规模普遍比较小，员工人数比较少，且由于组织自身的非营利性，不存在利润指标，使得组织很难对自身的运营活动进行评价，对财政和专项资金重投入、轻产出，使用中不进行成本核算，缺少跟踪管理机制，财务管理总是事后的、被动的，导致资金重复投入，各环节浪费严重，使用效率低下；没有科学的、可操作的资金使用效益考核评价指标体系，人为影响程度较大，无法引入公平、公正、公开的竞争机制和评价机制；进而缺少组织自律机制，组织内部不重视会计制度和财务制度的建设，内部监督、自律机制不健全，有些组织甚至根本没有建立内部牵制制度，有的即使建立了也是形同虚设。工作人员财务意识淡薄，多数组织缺乏公布组织资金使用情况的意识，不便于组织进行自律和接受外部监督。
三、问题分析：我国NPO内部控制薄弱的根源
我国非营利组织存在上述问题的原因是多方面的。从财务学的角度看，其重要原因是缺乏一个财权配置合理、权责结合、激励和监督有效的财务治理结构和内部控制制度。这主要体现在宏观和微观两个层面。
宏观而言，目前我国的大部分民间非营利组织与政府是息息相关的，组织中的责、权、利还不是十分明确，组织与政府、市场的关系还很模糊，导致组织在财务制度、管理制度建设上很难找到适合自己的参照标准，并且，我国相关配套法律、制度体系还不健全，对NPO的管理和监督也不到位。根据调查结果显示，我国除了社会团体和民办非企业单位这两类民间非营利组织之外，尚有大量的未登记或转登记团体，这些是现行法规政策难以监督管理的部分。
而微观上，从人力、财力、组织管理等方面分析，NPO的能力还是不足。首先，大多数NPO缺少具有专业知识的专职工作人员，工作人员的双重身份现象普遍；组织内人员构成单一，缺乏高层次的专业理财、投资人员，经费问题长期得不到解决，制约了非营利组织的发展，因此非营利组织专业化的问题应该得到重视。其次，非营利组织的经费不足是一个相当普遍和非常严峻的问题。同时，NPO募捐机制不健全，无法合法、合理、有效地从社会上筹集到闲散资金。最后，我国非营利组织产权模糊，内控不完善，导致内部人事实上获得了一定的控制权；人事制度不合理、绩效评估体系不合理等又使得非营利组织财务管理漏洞百出。
四、对策：COSO框架的借鉴
历史为非营利组织提供了广阔的发展空间，同时也将对它寄予更高的期望。如何使中国NPO有序、健康，如何通过建立及完善其内控来加强财务治理和监管，笔者认为可以借鉴COSO框架。
1.强化人力资源管理，提升从业人员素质。从现状来看，我国非营利组织能力不足的主要原因之一是人力资源缺乏。解决人才短缺问题可以从以下两方面入手：提供良好的工作氛围和待遇来吸引高素质的专业人才；注重NPO现有人员的培训，并加强与其他NPO的交流和学习。
2.建立良好的内部控制环境。正如COSO的内部控制概念中所说，内部控制环境是其他因素构建的基础。良好的环境有利于职员履行职能，把不利影响降到最低，因此，组织文化和氛围很重要。
3.建立收入与支出控制系统，加强会计控制。由于我国的一些民间非营利组织在社会上的公信度不高而使一些企业、个人直接从事公益活动，宁愿把款项直接捐助给受益人，而不愿意通过组织，说明捐助者认为很多钱会被管理者浪费掉。因此，民间非营利组织费用的控制必须树立良好的规范，这也有利于提高民间非营利组织筹资的效果。
4.设立良好的信息与沟通系统。信息沟通的重要性是不言而喻的，一个良好的信息和沟通系统可以使NPO及其利益相关者及时掌握组织运行状况，并能较大消除信息不对称，对NPO的内部人员也能起到有效的监督。
五、结语
虽然我国NPO在较短时间内取得了一定发展，但毕竟处于起步阶段，中国NPO还有很长的路要走，这需要政府、企业、民众等各方共同努力。
参考文献：
[1]江明修:非营利组织领导行为之研究.国科会专题研究计划》，台北，1994年5月，第13页
[2]资料来源于:国家民政部网站www. chinapo. gov. cn
[3]王名主编:2001年，第40页