“强镇扩权”的绍兴实验
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随着国家新一轮小城镇战略的启动,乡镇――这个孕育绍兴民间工业经济主体的母体,正在爆发出新的力量。而作为全国“强镇扩权”的先发区域,绍兴一些乡镇颇具实验气息的改革之举,或将成为下一轮乡镇治理的风向标。
2006年,绍兴县杨汛桥、钱清等五镇试点“强镇扩权”改革。2008年1月,“绍兴试点强镇扩权”入选2007年度“十大地方公共决策实验”。2009年,绍兴市在强镇扩权的基础上,推行扩权强镇,向一般乡镇下放除财政、人事、土地之外的经济社会管理权限。2010年,绍兴县政府工作报告指出,深化扩权强镇,坚持“扩权强县”与“扩权强镇”相结合,认真梳理省、市扩权改革后的县域经济社会管理权限,进一步授好权、用好权、管好权,构建责权利相一致的管理体制。
“强镇扩权”已走过了4年历程,绍兴改革背后历经了怎样的思量与选择?究竟有哪些权力下放到了乡镇?“强县扩权”取得了哪些成效?
有多少事权可以下放?
“证就办好了?”接到电话的时候,兰亭镇远景铝业的工作人员连连说想不到,“以前跑县里半个月办不好的证,现在镇里两个工作日就行了。”
“这是强镇扩权的功劳。”在浙江省绍兴县兰亭镇经济社会发展服务中心工作的盛晓玮向记者解释说,施工许可证以前必须开车一小时到县建管局办理,因为缺东少西往往需要跑三四趟,现在权力下放到镇里,过来顶多十几分钟。
兰亭是绍兴最早进行“强镇扩权”探索的五个镇之一,早在2006年便有30项事权从绍兴县下放兰亭镇,2008年再次下放43项事权,涉及经贸、外经贸、建管、发改、环保等多个方面。
事权下放最易见的好处就是居民、企业办事更便利。兰亭镇党委副书记潘文娟最乐于说起这样一个案例:2008年金融危机袭来,兰亭有20家企业急着想抵押厂房贷款渡难关,却发现由于历史遗留问题一直没有办好房产证。盛晓玮所在的服务中心了解后,上门指导,帮助企业短时间内办好房产证,解了燃眉之急。
2008年12月,浙江省“扩权强县”下放443项经济社会管理事项给县政府。按照“确需、合理、条件具备”的放权大纲,其中很多事权都要下放给中心镇。意想不到的是,随着扩权的深入,潘文娟现在却“嫌多了”。
“不想要太多审批权和行政处罚权。”潘文娟解释说,“因为镇里的环卫、拆迁、计划生育等工作较多,工作人员天天面对百姓做思想工作。假如今天因为违章建筑处罚了某人,明天你上门做计划生育宣传工作,人家肯定不理你。你不处罚,又会被上级追究责任。县里的专业执法队伍前来执法就没有这个顾虑。”
与此相对应的是,有些名义下放的事权现在还没落到实处。兰亭镇经济社会发展服务中心商贸经济窗口工作人员告诉记者,一般商品加工贸易合同审批权早已下放,但是因为没有相应的网络端口,兰亭镇所能做的也只是收集材料上报县外经贸局。
方林苗是绍兴市发改委城乡规划处处长,执笔起草了全市的《扩权强镇意见》。他认为阻碍扩权深化有更深层次的原因。
“省放权给县很简单,但县放权给镇就不好办。”方林苗说,不少国家法律法规明确县级以上政府才有行政执法权,有些县级部门、镇政府担心下放行使执法权会遭遇法律风险。
为规避风险,绍兴市在放权之初就明确要遵循“放权不放责,有权也有责,用权要规范,违规要追究”的原则。方林苗解释称,县一级的权力通过授权、委托、下设分局的形式下放后,如果发生法律纠纷的,的主体依然还是县一级部门,这就是放权不放责。中心镇有了权力也要规范使用,如因滥用而引起问题,要追究中心镇责任。
跟兰亭同一批开始“强镇扩权”试点的绍兴县钱清镇,目前正在市、县纪委的指导下进行“规范用权”的探索,重点是通过分设机构做到执行权力分散化,通过任务挂牌公示,做到执行权力透明化。
权力大了,人从何来?
镇政府权力大了,人们首先想到的是:工作人员是否也会相应增加甚至超编?“老人”能否用好新事权?
潘文娟坦言自己最初也有过这样的担心,“兰亭是半山区,我们以前主要做农村工作,而新增事权多在城镇建设方面,规划、外经贸管理这些比较专业的工作,原来的工作人员一时半会肯定难以胜任。”
后来,绍兴县发改、经贸、外经贸、社保、司法、规划等部门下派11名专业干部到兰亭。他们除了负责新农村建设、招商引资、规划建设等重点工作,还必须通过“传帮带”协助镇里培养专业人才。
潘文娟介绍说,下派干部的职位、户口仍留在县里不变,工资、奖金和考核跟着镇里走。而绍兴县的情况是,镇政府公务员的待遇比县机关还好,所以大家也能安心地在兰亭工作。
与此同时,兰亭镇政府也面向社会招聘了三位专业技术人员。具体做法是,“扩权强镇”后每年由镇里上报需要招聘的岗位和人数,县人事局统一招考再分配下去。主修建筑学的盛晓玮就是通过这一途径于2008年考上兰亭镇公务员的。
绍兴县发改局体改科科长孔小明介绍说,绍兴县能够扩招公务员补充乡镇力量有其特殊性――绍兴县长期以来事业编制满员,公务员却缺编。
诸暨市店口镇则组织机关站所干部、农村党员干部到绍兴市委党校开展内部培训,推选镇工作人员到县级机关“上挂锻炼”,提高行政能力。
绍兴县、诸暨市的经验得到了绍兴市发改委的认可,后来在全市所有扩权镇推广。方林苗形象地称之为“上下内外”――“上”是镇里工作人员到县行政服务中心“上挂锻炼”;“下”是县里放权的对口职能部门派人到镇里挂职辅导;而“内”是通过内部机构调整,重新按照专业对口原则来确定工作岗位,并组织全县范围的轮训;“外”是组织当地工作人员走出去到学校和培训机构去学习业务,对外公开招聘新人员。
问题是,两年后,当县政府下派的干部按规定返回县机关,他们留下的空缺怎么办?乡镇继续扩权,是否就要继续招人?潘文娟给出的答案是:或许可以将工程管理等一些专业职能外包。
诸暨市店口镇则早已进行这种探索,在实施强镇扩权的同时进行转变政府职能的改革,将众多公共服务交给非政府组织。对于环卫、绿化养护等工作,店口坚持养事不养人,外包给专业化公司;坚持“以外管外”,在社区组建外来建设者服务管理分中心,从外来建设者中选拔组织能力较强、政治思想素质较好、愿意为老乡服务的同志担任分中心主任、妇女主任等职务,形成了外来建设者“自我管理、自我服务、自我教育”新格局;2009年3月又推动建立店口企业家协会,在行业自律和社会管理中发挥重要作用。
扩财权能否满足统筹发展需要?
在绍兴,扩权的中心镇被赋予统筹城乡发展的重任,相应的也被赋予更大的财权。财权有多大,各县市规定又不尽相同。
2006年,兰亭等5镇率先试点时,绍兴县政府就明确“以2006年地方财政收入为基数,超基数部分享受增值税地方留成部分、企业所得税地方留成部分全额分成;拆迁后的存量土地出让金净收益实行全额返还”。
在此利好下,兰亭镇的财政收入从2006年的7000万元剧增到2008年的1.56亿元。2008年的土地净收益返回金达到8763万元。
“2006年之前差不多就是吃饭财政,现在终于有点钱搞城镇建设。”潘文娟指着办公室窗外的道路说,“镇里所有的柏油路都是扩权后新建的。镇里还出资1000万元帮阮港、桃源两村建起社区综合服务中心和农贸市场,改善村容村貌。”
店口镇则享受到诸暨市在财力上的特别倾斜。在现行市镇财政体制上,再实行收入总额分成办法,按地方所得部分的8%予以补助;营业税(除房地产企业)增长部分全额留镇;国有土地出让权收入,除中央、省计提和上缴税费外,其余作为中心镇资金补助。同时,在用地指标上给予了店口大幅度倾斜,规定调低10%的农保率,每年用地指标占市10%。
店口每年比以往多获得2000万元的可支配财政资金。与此相对应,店口为了建设诸北小城市,将公共设施、公共服务向农村延伸。2008年投入1亿元建设垃圾焚烧厂、13条城区道路。2009年投入1000万元,探索“被征地农民、企业职工、自由职业者养老保险和城乡老年居民生活补助”四位一体的农民养老保障新形式;投入160万元将农村合作医疗门诊报销比例由市定的20%提高到40%;投入400万元,率先实行高中阶段免费教育。
财权的扩张明显赶不上城镇建设的需要,店口镇只好积极探索城市经营方式。2008年仅广告牌收入就达1000万元,同时通过BOT等形式引入10亿元民间资金参与城市建设。
XB即便如此,资金似乎还是不够用。店口镇镇长张壮雄在全市扩权强镇现场会上向绍兴市市长建议,“按照‘一级政府、一级政权、一级事权、一级财政’的原则,设立独立的一级财税机构和镇级金库”。
如何避免各自为政?
人、事、财权的下放,让中心镇有了更多的自。是否会导致各自为政、恶性竞争,从而影响区域整体竞争力呢?
面对记者的疑问,方林苗摇摇头说:“总的来说,中心镇与中心城区、市县之间是互补相融的关系。只有中心城区繁荣、市县实力雄厚,才能搞强镇扩权。中心镇通过扩权经济发展,税收增加,市县也会因此受益。”
方林苗说,绍兴市目前还没有发现强镇扩权影响区域一体化发展的现象。这主要得益于目前的一些机制和有关法律规定,比如各镇的总体规划及专项规划是由镇里自己负责制定、修编,但是需要由市县规划局牵头组织评审,报上一级人民政府审批。
在平水镇,因为扩权之前就制定了平水副城的组团规划,设立了平水副城管委会,将王坛、稽东两个邻近的山区镇囊括在平水副城范围内,所以平水扩权后依然能够统筹周边区域发展。两个山区镇的贫困村甚至只要拿出四分之一的资金,就能在政府帮助下到平水建设异地物业,靠收厂租增加村集体收入。
方林苗表示,绍兴今后将在组团的概念下继续探索通过中心镇辐射提高区域一体化水平的发展模式。比如周边几个镇可以按比例出资,建设自来水厂、污水处理厂,共建共享。
更大范围的区域协调发展,也在绍兴各级政府考虑之中。诸暨市为店口镇制定的强镇扩权方案中就明确要求“开展与杭州、绍兴的全方位合作与对接,努力做到‘交通北连、产业北接、投资北引、服务北借、游客北来’,使店口成为环杭州湾都市圈的有机组成部分”。
从绍兴县的实际操作层面上看,也遇到了一些问题。
比如,授权后县级部门通过签订协议把部分权力委托给乡镇,根据权责一致原则,乡镇将面临着权力和执法的双重考验。但对此,作为改革具体实施者的乡镇却表示乐观,“现在毕竟还处于一个磨合阶段,出现问题也是正常的,但结果一定会朝着好的方向发展。”
也许,乡镇扩权也应该在这样的基调下渐进。有时候,一次“试错”机会的获得,往往也是一次新突破的开始。
在店口镇采访完回绍兴市区的公路上,到处在修路,车辆颠簸了近一个小时。“路修好后估计只要半个小时。”家在店口的出租车司机这样告诉记者。
专家视角:“强镇扩权”的诸多难题
马 斌
强镇扩权改革的实施有效地增强了乡镇政府的自主性,提高了行政效率和全面履行政府职能的能力,优化了发展的制度环境。但从体制改革的取向来看,强镇扩权只是在现有行政管理体制框架下对县乡经济社会管理权限的调整,而且强镇扩权其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为,是一种通过重新分配公共权力资源推进区域经济按市场规律运行的举措,具有明显的局限性和过渡性。强镇扩权改革是一个政府间关系的重新调整过程,涉及重大利益的分配和制度的重构,其要深入推进面临着诸多的体制性难题。
――法律上的障碍。在现行法律体系中,市县的管理权限得到了明确的承认和体现。尤其是行政许可法实施以来,市县政府部门的相关管理权限进一步得到了相关法律的明确,权力下放反而是对现行法律秩序的破坏。从目前强镇扩权改革的实践来看,各地普遍存在着权力下放的合法性不足的问题,如涉及行政许可和行政处罚的权限基本上是通过委托形式下放给乡镇政府行使的,但法律规定,行政机关只能在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚,因此,这些行政许可和行政处罚权的下放尚缺乏充足的法律依据。如此一来,大量以委托方式下放的权力都将遭受“权责不统一”的尴尬,即权力已下放给乡镇政府,但一旦引发诉讼,仍将原机关作为行政诉讼的被告。(行政复议中也存在这个问题)
――制度上的障碍。长期以来,我国政府间关系的安排基本上是按照“中央―省―市―县―乡”五级行政体制、下管一级的原则建立相关制度的。由于长期以来的行政层级体制,市县对乡镇政府的管理在财政体制、干部人事、政绩考核、项目审批、资源分配、公共服务等方面已经全面制度化、程序化了,很多制度的运行已经较为成熟。强镇扩权深入实施之后,在不少领域县乡两级政府将成为相对独立的主体,这就涉及方方面面的制度变革,打破县对乡的各项管理制度,重新建构上下级政府间的制度关系和运行机制,其面临的障碍和难度可想而知。
――利益上的障碍。改革是深层次的利益调整过程。强镇扩权弱化了市县政府对乡镇的控制力,必然会涉及利益重新分配的问题。据调查,相对一般镇而言,目前中心镇在财政税收方面享受的优惠政策,主要体现在基数内分成、超收分成、增值税专项分成、经营性土地出让金净收益返还等方面的分成比例略高于一般镇10%左右。因此,作为改革的利益受损方――县政府,就不可避免地会利用其行政层级上的优势反对或阻碍改革的推进。
――观念上的障碍。由于对当前发展阶段、体制特征、中心城市作用等认识上的不同,当下推进强镇扩权改革并非是一项取得各方共识的改革。国内外的经验证明,大城市作为国家或区域性的经济增长极,在辐射和带动国家或区域经济发展中具有一般中小城市所不可替代的作用,特别是在人才、信息、技术、金融和经济运行质量等方面,大城市具有独特的优势。部分人士指出,中国当前已经进入了大都市化和都市经济圈发展阶段,培育大都市对增强国家综合实力和国际竞争力的意义要远大于培育县域经济,而且在中国特有的体制环境下,行政地位即政治权力因素对城市发展的影响会超过经济因素的作用。而推进强镇扩权、加快小城市发展会弱化区域中心城市的统筹协调能力,不利于壮大中心城市的发展,进而降低了整体经济的竞争力。 (马斌:浙江省政府研究室工作人员,政治学博士,副研究员。)