对参与式发展规划的思考

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【摘 要】参与式发展规划包含了多元利益主体，不仅有政府官员、规划师，也有社区代表和非政府组织；它始终以解决问题为导向，而不是只注重规划的编制这种形式；它有一个明确的发展目标，在此基础上设法充分地利用当地的资源；它是一个持续不断的动态监测评估过程。总之，它是参与式理念和方法在规划领域中的应用，是一种比较注重实效的创新。本文试图从产生的背景及原因、作用和反思几个方面对参与式发展规划进行思考。

【关键词】参与式发展规划；作用；反思

一、参与式发展规划的产生背景及原因

首先，发展中国家行政机构的设置排除了普通人的声音，传统的自上而下的规划方式出现了一系列的问题。从规划编制的过程来看，一方面由于其在很大程度上受到政府、官员的左右，规划师难以真正运用理性的思维去思考和分析，在很多时候都会受到行政因素的干扰；另一方面由于缺乏适当的激励机制，规划师难有动力去进行长时间的实地考察，从而存在只在办公室工作的现象。这也和只重视规划产出（如文本或蓝图）而不重视规划过程有关。从规划执行的结果来看，有的规划过度重视技术性而忽视了群众的发展意愿，有的则脱离实际，超出了集体和农民的经济承受能力，造成许多规划难以实施，出现了“规划规划，墙上挂挂”的尴尬局面。即使一些规划得到了实施，由于缺乏严格的执行及监控标准，也导致最终的结果与初衷相差甚远。

其次，外援式发展日渐式微，发展模式向内源式发展思路转变。发展中国家为了追赶西方国家的现代化，最先采用的是外援式发展模式，它由外来企业或委托政府开发援助来进行地区开发，对外部条件有较多的依赖，导致乡村地区经济和文化独立性的丧失，同时也对环境和资源造成了极大的破坏。随着人们对传统发展模式的反思，内源式发展被联合国教科文组织正式提出：“尊重文化的同一性和各国人民享有自己文化的权利”，“人类既是发展的动力又是发展的目标”。与此同时，参与也作为一种启发和创新的手段，被用来推动区域的发展。在新的发展观下，当地群众应该是发展过程中主动的目标对象，而不是被动地等待别人去对他们进行规划。

再次，随着实践的加深，人们逐渐意识到乡土知识和经验在解决农村实际问题中的重要性，认识到任何发展都应该以人为本，只有人这一主体的发展在发展过程中得到强化，才能保证发展的可持续。因此，有必要发挥当地人的积极性，对他们进行赋权，使他们运用自己的智慧在熟悉的环境中去解决存在的问题。

二、参与式发展规划的作用

从总体上来看，参与式发展规划能够解决穷人的紧迫需求；完善国家的扶贫政策；还能作为执行大型项目的主要工具。

从微观层面上来看，因目前参与式发展规划在农村应用较多，所以村民能够从中直接受益。其一，积极性得到了充分的调动，大部分村民改变了规划与己无关的看法，积极地参与到规划的工作中去，从而真正成为了规划的主体；其二，传统的乡土知识得以和专家、技术人员的专业知识相结合，这就既提高了村民的自信心和被尊重感，使规划的结果符合大多数人的意愿，为规划工作的顺利、有效开展奠定了良好的基础，又使规划更有逻辑性和科学性；其三，村民自身的能力建设得到加强，有利于村庄的可持续发展。村民能力建设一方面通过规划项目如农民培训、中专技术教育来实现，另一方面通过在规划过程中与政府部门、非政府部门的沟通来实现。

另外，与传统规划相比，参与式发展规划更具优越性。由于使用参与式的方法，参与式发展规划的信息收集更为全面、真实，而且可以获得一些难以得到的信息，如确定贫困户时无需询问村民的具体收入，通过社区贫富排队的办法即可；传统的规划方案一经定夺则无法更改，而参与式发展规划能够立足当地的实际与村民进行协商，村民在这个过程中可以充分表达自身的利益需求，为规划工作提供建议；更加重视规划的过程，并始终以解决问题和开展行动为目标，通过贯穿始终的监测、评估提高规划完成的质量与水平，并能不断发现新的问题和新的目标，有利于当地社区的可持续发展。

总之，参与式发展规划力图融合各种新思想和新理论来解决实际问题。从根本上讲，这是为了达到发展的目的，特别是那些弱势的和贫困群体的发展的目的，所采取的实用主义。然而，从我国的实际来看，参与式发展规划的应用还存在着一些问题，这些问题本身以及问题产生的原因都值得我们做进一步的探讨。

三、对参与式发展规划的反思

（一）参与式发展规划在应用中面临的问题

除了经常提到的定义工具化、赋权肤浅化、性别盲点化及人员和经费投入大、农民决策缺乏准确性和可靠性等问题之外，我认为参与式发展规划还存在以下问题：

第一，参与式发展规划在应用中需要使用问题树，季节历，资源图等工具，使用这些工具的效果、效率取决于参与者对工具的熟悉程度，也取决于外来者对工具的灵活选用，同时也取决于外来者的协调冲突能力。不懂得操作方法和技能的参与者应用这些工具时十分困难。尤其是没有应用过参与式工具的社区群众应用起来更为不便，费时较多，影响了工作效率。

第二，包括规划的制定、实施及监测评估的整个过程是否能够保证农民的全程参与，而且有着较高程度的参与值得检验。美国的谢莉·安斯汀通过实践与分析，将公众参与分成3种类型和8个层次。分别为：假参与、象征性参与和实质性参与。其中假参与包括操纵性参与和教育性参与；象征性参与包括告知性参与、咨询性参与和限制性参与；实质性参与包括合作性参与和代表性参与。目前，我国的农村和城镇规划中农民还处在普遍的告知性参与阶段。另外，农民们在富裕程度、社区事务中的作用、拥有的科技知识和技能、创新水平、社会网络等方面有着较为明显的差异和分别，许多农民无法实现充分地参与。

（二）问题产生的原因探析

参与式发展规划实际上是对话式规划理论在实践中的应用。这一理论最早由本恩德·简森提出，其发挥作用的现实条件包括对发展资源的分享，分权管理，从替代现实到面对现实。也就是说，要想使参与式发展规划实现充分的参与和赋权，就必须为政府、企业、NGO、社区代表等利益相关群体提供一个平等的对话平台，而这实际上与我国的政治传统是不一致的。从社会行为主体的理性经济人假设出发，要在掌握权力的精英和处于预对象的发展目标之间，实现更有利于发展目标的分权行为，在失去部分权力的一方无法获得相应回报的情况下，几乎很难发生。这就从根本上阻碍了参与式发展规划的真正实施。一个突出的表现就是“大政府、小社会”的事实，政府部门拥有大量的农村发展资源，而非政府部门由于自身能力或协调能力等原因无法调动这些丰富的资源，从而造成参与式发展规划实施中的困难。

四、总结

我国的规划存在多种多样的形式，参与式发展规划并不是对它们作用的否认，而是试图提出一种参与式的、注重参与者角色行动的和以项目为结果的规划方法。作为一种创新，我们既需要看到其达到的以前的规划方法达不到的效果，也需要对其局限性有充分的认识。在这个基础上，才能更好地改进规划的方法，使其为国家的建设、社会的发展发挥更加重要的作用。

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