城市化进程中的政府行为优化研究

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摘要：城市化的发展有赖于健全和创新城市化发展机制，而这就要求优化政府行为，使市场化要素真正按照市场规律流动。本文认为，政府行为优化的总体目标是城市化动力机制由“政府主导”转向“政府引导、市场主导”，实现政府与市场的“双强共赢”。本文提出了政府行为优化的效率标准和优化的总体思路。

关键词：城市化；政府；行为优化；市场

中图分类号：F299

回顾我国城市化发展历程，尤其是城市化发展面临的诸多问题，不难发现要顺利实现新时期的城市化发展战略，关键是进行制度创新，建立以市场配置资源为基础的市场机制和政府行为相协调的城市化发展机制。随着我国市场经济体制的不断完善，市场机制在更多领域发挥作用，健全和创新这样的城市化发展机制，从根本上说就是要优化政府行为，使城市化要素真正按照市场规律流动。

一、政府行为优化的总体目标

要实现政府行为优化，首先必须明确政府行为优化的总体目标。概括而言，政府行为优化的总体目标就是实现政府与市场的“双强共赢”以及城市化动力机制由“政府主导”向“政府引导、市场主导”转变。

（一）政府与市场的“双强共赢”

政府与市场的关系是经济学自产生以来一个长盛不衰的话题，也是一个极具争议、莫衷一是的话题。市场和政府作为“看不见的手”和“看得见的手”，始终是经济发展的两大主要动力；而在此基础上产生的“市场万能论”、“政府万能论”也在不同历史时期、不同的国家的经济发展实践中不断地交替轮回、演绎着各自存在的理由。20世纪70、80年代以来，以新自由主义的兴起为标志，对于自由市场的过度信仰一直占据着世界思潮的主流。然而，2008年美国金融危机的全球爆发，再次引发了人们对政府-市场格局的重新审视和评价。实际上，政府、市场的孰多孰少并无一个标准范式，应根据不同的文化背景、历史时期和经济运行的需要进行选择和组合。考虑到我国历史文化背景和特殊国情，并基于目前金融危机治理的现实需要，笔者认为在今后相当长的历史时期内，政府与市场的“双强”和“共赢”应是我国城市化进程中政府行为优化的最佳目标。

已有研究表明，政府、市场机能的组合状态可以用坐标系的四个象限来表示，二者作用的功能区可相应地划分为四个区域（窦尔翔等，2006）。如图1所示，在由市场轴和政府轴所构成的平面中，第一象限属于政府和市场“双有效”的区域；第三象限属于政府和市场“双失灵”的区域；第二、四象限属于市场或政府“单失灵”的区域。

我国城市化中政府行为优化的最佳路径在于寻找政府和市场功能的强强联合。通过政府制度和市场制度的重新安排，可以减少第三象限（政府失灵与市场失灵）的区域，扩大第一象限的功能区，以尽可能发挥政府和市场双重效力，减少政府失灵和市场失灵的领域。在第一象限中，曲线表示在某行业中市场和政府的替代特征；P1表示在这一行业政府和市场具有较强的替代性，P2表示政府和市场的替代性较差 。在向C点积聚的方向表示政府效力相对较强，而市场效力相对较弱；在向D点积聚的方向表示市场效力相对较强，而政府效力相对较弱；A点和B点表示在曲线P1 和曲线P2实现交集，即：在向A点和B点积聚的方向，表示政府与市场均发挥了效力，达到了“双强共赢”的格局。

（二） 城市化动力机制由“政府主导”转向“政府引导、市场主导”

我国社会主义市场经济体制已基本建立，市场作为激励效率的力量已经初步形成。由于市场机制和竞争天生具有偏离社会公平的趋向，政府需要用更多的精力进行宏观经济调控和协调效率与公平的关系。总体而言，关于市场和政府的定位和分工，最好的格局应是“市场主要管效率，政府主要管公平”②。在城市化进程中，应依照市场机制的地位和作用，将城市化动力机制由“政府主导”变为“政府引导，市场主导”，让市场发挥配置资源的基础作用以提高交易效率，政府则进行经济调控、市场监管、社会管理和公共服务，政府不再作为经济活动的主角，定指标、安排项目和直接配置各类经济资源。

目前中国的城市化中，政府职能定位还存在着一些不够清晰的地方，还存在着所谓“越位”、“错位”、“缺位”的“三位现象”。在经济转型时期，要合理界定政府职能的边界，实质上就是要动态把握政府与企业、市场、社会之间的界限。政府在城市化中的主要职能定位应在改进目标、创设绩效、革新机制、提供服务、重塑文化等方面，政府的主导方式转向市场化、法制化和民主化。政府应在城市规划和建设、市政设施建设以及财政对城市化的投入，如基本建设支出、支农支出、科教文卫事业支出、社会保障支出等方面发挥主导作用，特别是在土地合理利用、环境保护、城乡统筹、制度创新、社会管理和公共服务等领域应加大作为；而在产业结构转换、劳动力转移、城市经济聚集效应、所有制结构等方面，政府应让位于市场，让市场发挥基础性作用。按照我国市场化改革的方向，结合城市化特点，政府和市场要发挥双重作用，分别由图中第一象限的OG和OM方向分别向OB直线方向聚集，实现政府效力和市场效力的“双强共赢”。

2008年国际金融危机的爆发，使得市场的缺陷暴露无遗，政府的作用再次凸显。为了提振市场信心、改变经济周期发展趋势，各国政府先后强势救市，政府弥补市场失灵的功能得到强化。受金融危机影响，中国外向型经济受到冲击，曾有7000多万农民工失业返乡，其中约有2500万农民工就业压力较大，中国的工业化和城市化进程受到严峻挑战。这种背景下，中国政府及时发挥“有形之手”的作用，推出了4万亿的一揽子经济刺激计划，通过加大农村基础设施投资、扩大农村消费、提高农村社会保障水平等措施来推进城市化进程。

总之，城市化是政府和市场共同调节的结果。城市化建设既要有政府的强有力的推动与投入，同时也要以市场规律办事，这样才不会出现政府干预过度的“政府失灵”与市场没有作用的“市场缺位”。尊重市场规律，划清政府与市场的职责与功能，变城市化动力机制由“政府主导”为“政府引导、市场主导”，实现政府-市场格局的“双强共赢”，是我国今后城市化中政府行为优化的总体目标。