对宁南山区村镇规划建设中土地承包经营权流转的思考
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摘要:近年来，随着宁夏南部山区农业结构调整和小城镇规划建设步伐加快以及农村剩余劳动力外出务工、经商人员大量增加以及移民搬迁等因素，农村土地逐渐以租赁、转包等形式流转的行为时有发生，在数量和规模上呈不断扩大的趋势，已经引起了各级政府和有关部门的高度重视。笔者以彭阳县为例，从土地承包经营权流转现状、推进和规范土地流转的主要做法和经验、农村土地流转存在的问题和制约因素、今后推进中如何规范农村土地承包经营权流转的建议等方面予以分析思考，以期抛砖引玉使村镇规划建设与土地承包经营权流转和谐可持续发展。
中图分类号：F291 文献标识码：A
一、当前农村土地承包经营权流转情况截止目前，彭阳县土地流转总面积达19641亩，占总承包耕地面积的2.2%，涉及12乡镇、156个行政村、2719户，分别占总村数、总户数的100%、100%和5.2%。从流转的形式看，主要有转包、互换、出租三种流转形式，其中转包12945亩、1430户，互换1940亩、240户，出租4756亩、1049户；从参与的流转方看，主要有村集体经济组织、农民专业合作社、专业技术部门、专业大户和农民五种形式，其中村集体经济组织亩、农民专业合作社亩、专业技术部门亩、专业大户亩、农民亩，分别占35%、35%、4%、10%和16%。
1、主要特点
1.1在合同签约上，以口头协议为主，以书面合同为辅。大部分乡镇都能够按照合同文本指导农民签定土地流转合同，但合同签定率不高，仍然以口头协议为主，占到了70%以上，主要是农户之间私下流转。
1.2在经营方式上，以农户分散经营为主，以规模化集约经营为辅。土地流转的一个主要原因是农村外出人口增多、闲置土地增加，土地流转的动机主要是为了解决“人多地少”矛盾，因此家庭分散经营的特征极为明显。
1.3在流转途径上，以农户自发流转为主，以组织引导为辅。在坚持稳定和完善农村土地承包关系的前提下，以群众自发为基本特征的土地流转现象在农村极为普遍，其总面积达到了13000多亩，占到了整个流转总面积的70%以上。
1.4在流转用途上，以农业用地为主，以非农业用地为辅。土地流转以后大部分用于农业生产，只有极少一部分用于厂房建设和村部建设等公益事业用地，其中农业用地19220亩，占97.9%；而非农业用地只有421亩，仅占2.1%。
1.5在流转金支付上，以现金为主，以实物为辅。70%以上的流转农户按土地等级确定租金，以现金支付；30%的农户按地计产以粮食等实物支付，重点表现为一些缺劳力的流转户，因土地无人耕种以此解决口粮。
2、主要成效
2.1促使土地向生产能手和优势产业聚集，提高了农业生产效益。
2.2实现了农民从土地中解放出来，推动劳务产业的发展。
2.3有效的缓解了农村人地矛盾，进一步稳定和完善土地承包关系。2.4方便了群众生产生活，减少了因土地引发的群众纠纷。
二、推进和规范土地流转的主要做法和经验
1、健全制度。制定下发了《彭阳县农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地流转的原则、程序、期限、用途、当事人权利和义务以及违约责任和纠纷调处办法等方面都作了明确的规定，同时制作了土地流转合同样本，使土地流转始终做到有法可依、有章可循。
2、强化服务。大力宣传国家在土地流转方面的法律和政策，依托农经部门，积极开展土地流转政策咨询、法律援助、流转估价、利益协调、纠纷调处等服务，认真指导流转双方依法、规范签订流转合同，依法开展合同鉴证，初步建立了较为完善的流转服务体系，进一步强化对土地流转的管理和服务。
3、规范管理。推行统一的流转合同文本，建立了流转合同制、合同鉴证制和流转登记制，实行村级备案、乡镇鉴证、县级登记的土地流转工作机制，同时加强对流转合同及有关资料档案的保管，严肃查处损害耕地和随意改变耕地用途等行为，确保了土地流转依法、自愿、有序进行。
三、农村土地流转存在的问题和制约因素
1、传统思想观念的束缚一时难以打破。土地是农民的命根子，许多农民恋土情结浓厚，满足于守着土地安分经营的现状。部分农民对土地经营流转政策心存误解，认为土地流转就是对承包地的重新调整，怕流转出去后，政策一变失去承包地。
2、土地流转行为尚不规范。主要表现为流转程序不规范，流转合同不规范，存在一定风险。部分农户之间的土地经营权流转只是口头协议，有书面协议的也是内容简单、权责不明。加之缺乏中介机构的法律咨询和服务，容易引发矛盾和纠纷。
3、土地流转补偿方式不科学。多数农户采取补偿金额按现价一定数年不变的方式进行流转。这种方法简单易行便于操作，但耕地的地租将会随着农产品市场价格上升而变化。补偿金额一定数年不变会使农民的合法收益受到一定的损害。
4、土地流转监管还不到位。部分乡镇对土地流转的重要性认识不够，对土地流转后用途和耕地质量没有具体的监管措施。如果监管不力，特别是流转期限较长的，一旦出现流转土地质量破坏、污染等行为或从事其他非农产业的开发，进而造成耕地性质的转变，将会带来难以预料的社会后果。
5、土地流转服务机构不健全。土地流转涉及多方利益，政策性强，管理工作，尤其是在指导流转合同签订、鉴证、登记以及流转纠纷调处等方面，都迫切需要建立专门的服务机构。机构不健全，很难适应农村土地健康、有序流转的需要。
四、今后推进农村土地承包经营权流转的建议
1、建立健全土地流转服务体系。在县级农村土地合同管理机构设立土地流转协调办公室，建立信息库；乡镇成立土地流转服务中心，鼓励村级成立土地信托组织，开展土地流转中介服务。做好供求登记、信息、土地评估、政策咨询、合同管理、交易、跟踪服务、纠纷调解等服务工作。
2、完善土地流转补偿方式。建立土地评估体系，合同确定各类土地的质量、等级，为土地流转双方提供合理参考依据。土地流转补偿方式可采取按地差粮食平均亩产的当年粮食市场价格折价补偿的方式进行补偿，或根据每年的地租上涨情况定期调整补偿金额，确保农民土地承包权益不受损失。
3、有效发挥政府管理职能。坚持政府管地原则，加强对土地流转的监管，严肃查处擅自破坏耕地、改变耕地用途等行为，明确土地流转双方当事人的权利、义务以及耕地损害和失地赔偿责任，确保耕地质量和杜绝土地流失。加强对农民土地流转法律政策宣传，促使土地流转由自发型转向规范型。
4、坚持因地制宜分类指导。推进土地规模流转要从实际出发，因地制宜、分类指导、稳步推进。对农业产业优势特色突出、农民收入较高的乡镇，可按照“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权”的原则，积极推进较大范围的土地流转；对不适宜开展大范围土地流转的，要先行试点，积极提供指导。
5、建立完善农村社会保障机制。要特别重视失地农民、农民工和60岁以上以及丧失劳动能力农民的社会保障问题，探索建立农村最低生活保障体系，引导农民从土地流转收益中出资建立个人基本医疗和养老保险，以此弱化土地的保障功能，为流转出土地的农民解除后顾之忧。
作者简介：韩国权（1976.10.—），现学历：大学本科。现职称：村镇规划助理工程师。现从事专业：国土资源管理。