优化政府间事权划分

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财政体制改革历来是我国经济体制改革至为关键的内容，牵一发而动全身。党的十报告提出要加快改革财税体制。总理3月20日强调，“本届政府有几项改革一定要做好，首先是财税体制改革。”关于财政体制运行中存在的问题，当前社会上颇为流行的看法是：财力层层向上集中，支出不断下移，导致地方事权与财权匹配失衡，特别是基层财政日愈困难，为此呼吁中央下放财权，降低集中度，充实地方财力。对这一观点，有必要深入辨析。 不断泛化的转移支付和补助，凸显了事权归属责任的不清。 财权下移空间不大

从国际比较、中国现实国情和税收属性等角度来分析，均不支持实质性降低中央收入比重。

一是从国际比较来看，绝大多数国家中央财政收入均占较大份额。与其他大国相比，我国中央财政收入比重并不高。OECD国家中，除美国、德国少数国家中央（联邦）财政收入比重在50%左右外，大部分在60%以上，高的甚至超过90%。2012年，我国中央财政收入占全国财政收入比重为47.89%。如按国际可比口径，把主要由省以下政府管理的社保收费、预算外收入算进来，比重不足40%。

二是从有关税收的属性来看，也不宜下划为地方税。划分不同层级政府收入，关键要看税种自身的属性。具有宏观政策调控目的、税基地域流动性强的税种，应为中央收入。消费税有“寓禁于征”的政策含义和调控功能，若将其作为地方税，则会从反向激励地方发展能带来消费税收入但却不利于民众消费健康的产业。增值税世界上很少有国家和地方分享，因为涉及到增值税退税责任上的分担问题会造成商品不按经济规律流动，也不利于全国统一市场的形成。个人所得税定位于调节社会收入分配和促进地域公平性的税种，应为中央税，国际上个税基本上都是中央拿大头。

三是从我国现实国情出发，中央财政收入比重也不宜降低。我国各地区经济、社会、地理条件差距十分巨大。从促进区域协调发展和公共服务均等化的角度出发，都有必要维持中央足够的调控、统筹和地区均衡能力。 事权划分亟待厘清

与收入划分上并无较大不妥相比，政府间事权或支出责任的划分不清晰和不合理问题，则是当前财政体制亟待完善的主要方面。

1.中国有关事权划分，既不合乎理论，也不同于国际通行做法。福利经济学理论表明，由于保障对象的流动性，涉及再分配的福利政策应当由中央政府承担主要责任。从国际经验看，在大多数国家，具有社会再分配性质的普遍福利性项目（养老、医疗）和收入维持性项目（失业、救济）通常主要由中央（联邦）政府来负责。在我国，已有的各类社会保障统筹层次主要停留在市县级层面，相关支出主要由地方承担。这种体制安排不仅导致财力薄弱地区的政府力不从心，也会导致地方政府在提供公共服务时对非户籍人口的歧视，如流动人口子女入学难、异地就医报销难等问题。

2.事权要素分离。事权是一个中国式的概念，政府的每项事权由决策权、执行权、监督权与支出权等要素构成。西方国家这几项事权要素基本是相对统一的，一级政府负责一级事权，基本上就“一竿子插到底”统揽，全盘负责决策、筹资、预算、执行、管理和监督。而我国则与此大不相同，我国公共事务的决策权、政策和标准制定权等集中度很高，除了国防、外交完全属于中央的公共事务之外，其他各项公共事务基本上都是由中央做决策、定标准，地方政府在中央指令下负责支出、管理、执行和落实等多项责任，也即事权划分存在明显的事权要素分离特征。

3.不断泛化的转移支付和补助，凸显了事权归属责任的不清。在事权划分不尽合理的情况下，对于新农保、新农合、居民医保、保障性住房建设等被规定或认为属于“地方性”的事务，中央对东部地区也给予补助。这种财政补助的普遍性“泛化”，就使得事权的真正归属变得有些扑朔迷离。如果说中央从基于保障基本公共服务均等化的角度对财力相对薄弱的中西部地区进行补助还合乎情理，但如果说是因为东部地区也普遍存在财政困难也要补助，那么这就应该是事权财权划分的前置性制度安排的不科学、不合理了。

4.事权过度下放，使转移支付承担“不可承受之重”。事权过度分权和下放又使得地方在公共服务提供内容和标准上差异甚巨。在此情况下，很多压力传递到转移支付这一政策工具上，即中央不得不花很大力气来搞基本公共服务均等化这项劳神费力而效果未必很理想的“浩大工程”。 适当上移事权

1.社会福利性事务应主要由中央政府来承担。首先，资金保障类福利，如养老保险、低保、失业保险等，支出责任应划归中央政府，这有利于全体社会成员享有基本福利水平的均等化，同时也有助于从根源上解决当前社会养老保险由于统筹层次过低导致的转移接续等一系列难题。其次，服务保障类福利，如住房保障、公共卫生、低于成本的基本医疗服务，可由中央和地方共担。

2.环境资源类事权应考虑大部分上划。我国环境资源保护事权以地方承担和管理为主，但资源环保通常与地方经济发展存在冲突和掣肘，让地方政府的“左手”管好自己的“右手”，显然不现实。以地方为主承担还会导致管理的分割化和碎片化，“铁路警察，各管一段”，不利于从根源上、整体上加强环境保护和污染治理。建议尽快将环境资源保护事权上划，以增强环境事权管理的统筹性和一体化效应。

3.发展建设类事权由地方政府承担。发展建设类事权可继续由地方政府承担，这些事权包括公共基础设施投资建设、产业结构调整、区域创新能力建设等。这类事务不仅与地方GDP、财税利益等政绩目标直接相关，而且决策和实施需要因地制宜，由地方当局根据当地客观实际、发展基础、禀赋条件、战略定位和辖区民意偏好来决策。

4.社会管理、公共管理类事务继续由地方为主承担。社会管理和公共管理事权，如辖区治安和公共秩序维护、垃圾处理、公共文化和娱乐设施的提供、公用事业服务等。这类事务地区间外溢程度十分有限，受益边界明确，属于区域性公共产品，应由辖区政府负责。当然，在出现某些事件升级的时候，比如自然灾害、，更高层级的政府应出面承担援助和干预责任。

5.事权重置的过渡性安排。将事权上划是牵涉面非常广的系统化改革，涉及到行政体制、机构改革，涉及到各职能部门行政序列的重构。如果很难一步到位的话，作为阶段性推进方案，可以考虑先把事权上划或统筹到省级层面，再由中央直接对省进行财政转移支付或财力补助，待时机成熟时，再将事权“连人带事带机构”逐步上划至中央。 作者为财政部财科所研究员