绩效澳风 第9期

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公共财政支出绩效管理是德国、英国、澳大利亚等成熟的市场经济体制国家财政支出管理的一项重要职能。作为南半球经济最发达的国家，澳大利亚财政支出绩效管理所具有的严肃的法律约束性、科学合理的可行性、高度的透明性、全程控制性以及指标的稳定性和可比性，一直都受到世界上许多国家的瞩目，其财政部设立的财政支出评价与分析机构在提高公共财政资金的使用效益、控制财政支出总量方面都有不俗表现。

基本理念和基本框架

澳大利亚公开支绩效系统搭建得很早。早在第二次世界大战后，随着澳大利亚的经济空前发展，联邦政府开支迅猛增长，联邦和各州政府被迫受困于愈演愈烈的赤字和债务的严重困扰。特别是20世纪80年代以来，澳大利亚政府由于连年财政赤字、政府的运行成本持续上升，从而对经济增长带来消极影响，引起了人们对政府角色、活动范围以及政府活动的效率和有效性的广泛关注。在这种形势下，为了遏制政府开支迅猛增长的势头，摆脱高额赤字的困扰，提高财政预算的效率、效果和透明度，澳大利亚政府开始对公共管理进行改革，澳大利亚联邦政府提出并搭建了公共支出绩效考评系统。此系统遵循“4E”标准，即经济性、效率性、效益性和公平性，全方面考核联邦政府内部项目的支出情况。

首先，根据公众对政府公共服务的需求，确定政府提供公共产品的总体目标。这项工作由支出审查委员会完成，该委员会由政府总理、国库部长、财政部长等组成，负责根据公众的需要研究确定政府在下一财政年度应提供的公共产品数量和种类，确定预算优先安排的事项清单，对预算编制和预算执行进行全程监控。其次，政府各部门根据总体目标，将各自应提供的公共产品目标进行分解和细化，形成具体的部门目标。最后，根据部门目标编制部门支出预算。在公共支出管理的具体手段上，主要采用“产出预算”的新型管理模式，根据投入产出原理，按部门的产出来配置财政资源，采用权责发生制会计原则对公共产出的全部成本进行核算和控制，不再进行支出的逐项、明细管理。政府各部门有管理既定财政资源的自，管理的着眼点从财政投入转移到了财政投入后形成的产出，形成一整套的技术手段，确保对产出的绩效评价。产出预算的核心是对支出的效果、效能进行分析和评价，以提高产出的性能比，并根据评价结果优化财政资源配置。

科学设定考核指标

考核指标作为协助计划目标和结果的关键性指南，是整个公共支出绩效系统中的核心部分。由于公共支出目的的特殊性以及效益取得受多重因素影响，因而不能简单地衡量公共支出的成本、效益以及二者的关系，因此，直接考评公共支出效益比较困难。为了解决这个问题，澳大利亚联邦财政部(DOFA) 在设计评价指标时，既考虑经济指标，也考虑了社会指标，在多年实践的基础上设计出了一套比较科学的绩效考评指标（KPI），用来衡量联邦政府部门绩效目标实现情况及效率的高低。

鉴于多种不准确数据、技术自身问题等潜在因素的考虑，数据平衡指数是非常必要的，能够有效防止基于不合理数据进行的绩效考核所产生的不良影响。因此，澳大利亚财政部在KPI中设计了几项重要的绩效指标。

及时性（Timeliness），基于考虑过期的数据不再准确，会带来不可控制的风险，指标绝对不用过期的数据，从而保证数据的可用性。

实用性（Practicality），通过可接受的方法和数据收集系统，随着时间的推移，自动获得数据，并系自动维持这些有效数据。

对比性（Practicality），借助过去的数据，目标群体与曾经遇到过的相似方案进行合理比较。

平衡（Balance），通过慎重而全面地平衡联邦政府规定的2-3级指标，来确保均衡测量最重要的绩效考核。

澳大利亚联邦政府在对KPI的多角度设计和严格标准的同时，也考虑其他因素来发展KPI。

注重结果：虽然绩效考核预期结果和程序结果存在一定偏差，但是联邦政府通过KPI，将预期结果和程序结果紧密联系，从而避免程序过于简单而造成预期结果的不准确，并通过严格的时间限制，控制多余、无用的数据信息，努力摒除程序结果对预期结果的影响，确保测定绩效指标的有效性。

寻求准确性：将一致的数据定义、数据标准、数据采集方法比较与有效时间内遇到的类似案件比较作为绩效标准指标。另外兼顾内外不同因素对绩效标准的影响，确保标准的可用性。在实际操作中，一旦几次预测结果差异较大，将导致指标的无效。

如有需要，可以根据统计专家和测量专家的专业意见，如样本的选定、绩效指标公式的搭建、计算目标模式的选取等有效方法做出高准确地项目支出指标。

明确定义数据 :有效指标并不随数据的增多或者减少而成产任何影响。KPI明确了有效数据的定义，可以清楚地了解什么是主要的，为什么是有效的。

有了可以依据的绩效指标，澳大利亚负责联邦政府各部门公共支出绩效的各部门开始各自的考评工作。先由财政部对各部门提交的绩效考评报告进行审核，再报议会审议通过。考评的内容主要是：绩效目标的完成情况；绩效目标的完成与所使用的资源是否匹配；各项支出的合理性；绩效信息的可信度以及考评方法的科学性。考评结果会反馈给各部门，并将作为下一财政年度战略目标和预算安排的参考。在一个财政年度结束后，联邦政府各部门都要编写并提交本部门的年度公共支出绩效考评报告，以提供绩效考评的基本信息。内容主要包括：本年度计划绩效指标与实际执行情况的对比；与以往年度绩效指标实现情况的比较；对未实现的绩效目标的说明及补救措施；对年度绩效计划的评价；对不可行的绩效目标的调整建议；说明报告中提供的绩效信息的质量及其他需要说明的问题。

严格的监管

在澳大利亚，绩效考评系统有两类监督机构并存，一类是内部评估机构，包括内阁支出委员会、财政部和国库部、公共服务委员会；另一类是外部评估机构，包括参众两院的“财政委员会”、公共账目和审计联合委员会、联邦审计署。

在政府内部的监督主体中，每个评估责任主体承担何种义务、评估哪些对象、通过什么样的方式来评估、具体评估什么样的内容、评估结果有什么样的不同法律效力等，都有详细规定。在外部评估机构中，国会参众两院对于公共财政的监督有明确具体的权力、程序和规则。多重内外机构评估，相互独立又职能明确，确保各部门合作却又互相制约。

最值一提的是，澳大利亚审计署是一个既独立于联邦政府，又独立于议会的机构部门，从而避免了绩效审计工作受到联邦政府部门的干扰，保证了审计结果的客观性和公正性。审计部门每年对每个部门的预算执行情况进行审计，并向社会公布审计结果，对公共支出绩效做最后把关。

另外，联邦政府为保证公共开支的公开透明，从编制预算到报告决算都在议会及社会公众的监督下进行。预算草案在议会通过后就在互联网上公布，公众可以随时查询，公众也可以随时到市政厅找市长提出公共支出的意见和建议。通过透明的公共支出绩效考核系统，公众不但可以监督公共支出的效率效果，更能帮助联邦政府赢得公众的信任感。