民营资本投资旅游景区中的政府行为分析

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摘要:在旅游业快速发展过程中，景区投资成为民营资本进军旅游产业的一大热点，而政府行为在其中产生积极作用的同时也具有一定的负面影响，给投资行为带来了潜在的危机。文章从政府形象和景区的可持续发展等角度出发，对民营资本投资景区中的政府行为进行探讨，提出了一些富有建设性的对策。

关键词: 民营资本 景区投资 政府行为 可持续发展

一、民营资本投资旅游产业的发展趋势

眼下，旅游业逐渐为投资者所青睐。在这股热潮中，素以灵活的经营机制等为优势的民营企业的投资行为势头十分迅猛。近年来，民营企业在旅游方面的投资呈现明显的上升趋势。资料表明，其投资额约占浙江省在“九五”期间新开发旅游项目总投资的53%以上。近3年，在全省新确定的十大旅游区重点投资中，民营企业的投资额达到了60%。在部分县市，民营资本投资几乎已占全市旅游投资的80％以上，部分项目更是高达100％。

分析这种态势，发现民营资本已在多个项目上有所建树。杭州宋城集团、开元集团等龙头企业都在旅游行业“大显身手”，将投资行为推向了高潮，可谓“投资势头猛，投资规模大，投资领域宽，投资竞争趋烈”。

二、民营资本投资旅游景区的原因分析

其中，景区投资引起了投资者的关注。如宋城集团和万向集团对“杭州世博园”和“千岛湖景区”分别投资35亿元和8亿。横店影视城得以使南来北往的摄制组“带着投资进来，带着片子出去”,为旅游业带来了商机。

旅游景区之所以吸引众多民营资本大花血本，原因主要有：

（一）景区投资的政策环境

投资方式的多样化和投资领域的多元化，是构成旅游业新一轮增长的重要动因。民营资本能在景区建设上大显身手，主要得益于国家对旅游业允许民营资本介入的整体环境。在机遇面前，民营企业纷纷进军景区。

旅游产业在大好机遇前体现了前所未有的优势。各级政府的景区投资政策，让民营业主在投资尝到了甜头。由于旅游业若没有民营资本的介入很难搞活，政府在招商引资中采取了不少优惠措施，给投资行为带来了诱人的前景和商机。

（二）景区投资的“龙头”效应

民营业主在旅游投资上非常注重项目选择。投资者看好景区投资，反映了我国多年来旅游业发展过程中始终存在的“长短腿现象”，“长”则主要体现在景区上。

在投资者看来，景区投资具有“龙头效应”，在整个产业中处于核心地位，“牵一发而动及全身”。在景区建设过程中，酒店、餐厅等也进入回报的视野。政府在做大“旅游蛋糕”的运作中，也常将景区作为突破口，这和民营资本进军旅游景区的行为十分吻合。因而，景区投资自然就成为民营资本投资的重要“切入点”。

（三）景区投资的丰厚回报

民营业主在投资景区时，不仅自身的经营空间上有了新的开拓，更重要的是获得了新的利润增长点。

没有赢利就很难有投资。景区投资给民营经济提供了宽广的投资领域和渠道，潜在的利润是吸引民营企业投资的明显优势。具有一定垄断性和稀缺性的名山秀水和文化性资源的旅游产品，是目前投资回报最高的领域之一。有资料表明，从利润贡献率来看，景点类公司的净利润贡献率到了60.63%，远高于酒店类（27.57%）与旅行社类（11.81%）。

（四）景区投资的“圈地”优势

借投资景区占有资源是民营业主投资旅游业的一大动机。

在景区投资中，不少投资者看上了土地资源。政府的承诺（如土地）相当优惠，即使景区投资不甚理想，至少也取得了该地块50年的使用权。

土地政策是地方政府在旅游行业招商引资的重要手段，不少民营企业通过景区投资增强了“圈地水平”。在争取到相应资源后，企业“占山为王”或建“景观房”，事实上就是从事房地产经营。一部分房地产商，对“圈地”更是情有独衷，在拥有土地后“大有作为”。

（五）转移资金，减少投资风险

例如杭州野生动物世界投资商东北某国有集团，在德清下渚湖投资景区建设的杭州留下某集团 (村办企业，转移资金)就采用了这种经营方式。

三、民营资本投资旅游景区的政府行为

在民营资本对旅游景区的投资行为中，政府发挥着重要作用。 然而，由于政府追求短期效应和业主急功近利等原因，政府的功能还存在着不少问题。

例如“政府承诺”就给景区投资产生了一定的负面影响。在国有资本在旅游上的投资额度逐渐萎缩的背景下，不少地方政府在旅游业的相关政策上动脑筋，不惜大力宣传政府自行制定的优惠政策，甚至演绎成“优惠政策竞赛”。有的为了做大旅游产业，以丰厚的土地等吸引民营企业，其中包含有“政府承诺”，可是许多承诺却给投资带来了不少后遗症。“政府承诺”主要指的是政府在招商引资中的承诺，如民营业主只要对景区投资，就给予一定数量的低价土地归业主自由支配。承诺大多停留在口头上，从而带来了两类“后遗症”：一类是原先的“政府承诺”尽管有完全兑现的可能，遇上土地宏观调控后政府撒手“耍赖”；行政区划的撤并和管理层的频繁调动给“承诺”的兑现造成了困难，政策的朝令夕改，新任官员“不认旧帐”，都暴露了政府在政策执行上缺乏一致性。现在后遗症已开始出现，对投资行为产生了影响。不少景区由于“承诺”未能及时完全地兑现而处于半停顿状态，也有业主以政府未能满足投资意向为由中途撤资，给下一步发展蒙上了阴影。政府“不诚信”的角色，给招商引资带来了明显的影响。

同样，由于一些地方政府在规划方面的“少有作为”导致景区资源遭到恶意破坏等问题，也对政府在公众中的形象提出了挑战。

四、努力改善民营资本景区投资行为中的政府行为

为了更好地规范景区投资行为，政府要努力在景区可持续发展的角度有所作为。

改善景区投资中的政府行为主要可从以下方面着手：

（一）政府要重视民营资本投资景区行为的规划工作

民营资本投资景区要立足长远，不能急功近利。政府对其投资要进行引导，避免过多的重复投资。规范胜于优惠，制度重于政策。因此，政府要高度重视规划工作。

规划工作包括整个行政区划的总体规划和总规基础上的景区规划。

1.行政区划的总体旅游规划

宏观上的失控往往会带来微观中的失误。总体规划将直接决定区划的旅游前景和走向。80年代的酒店建设热、90年代的人造景观热说明，不认真进行宏观规划，低水平重复建设不可避免。相反，科学的宏观规划则体现了经济效益、社会效益和环境效益的良好统一。对于民营资本而言，其投资领域具有局限性，加上直接的经济利益等，要让民营资本在总体规划上起明显作用有困难，承担主要责任的应是各级政府。政府要对本区划旅游产业的发展规模、发展层次等有清晰的思路并形成书面材料，否则很可能会出现“前途光明、脚下无路”或“投资狂热、建设无序”的扭曲的投资行为。

2.总体行政规划下的景区规划

目前，景区规划的现状也不容乐观。其中既有业主对旅游理解上的偏差，又有政府在景区规划上的“听之任之，顺其自然”。

民营资本投资的“资质”问题要引起足够的关注，这是旅游景区建设良性发展的重要因素。大多业主从未涉足旅游产业，对其规律性的理解相当浅薄。一些业主毫无旅游经营经验，在景区投资上有些盲目。随之而来的就是景区的低水平重复建设和资源的破坏等问题。对待这一切，我们既要看到民营资本介入并必将成为景区投资的主力军的势头，又要注意热潮下景区资源的唯一性等问题的重要性。因而，对业主资质的认可不能走极端，既不能简单地认为“未从事过旅游或文化产业不能从事景区投资”，也不能仅以“企业资金的雄厚程度”作为能否投资的唯一评判标准。所以政府要从资金上考虑企业的发展潜力，也要从行业的相关性方面审核投资的合适程度。对景区投资富有热情的业主，政府要进行鼓励，在开发思路上加以引导，在景区文化上加以帮助，在景区规划和开发要求上加以明确，在可能出现问题的环节上加以监控，在景区不受到无谓破坏的前提下使业主获取合理回报。

眼下在某些地方出现的“听之任之，顺其自然”等行为，是政府“不作为”的体现。旅游资源开发具有不可逆性。大自然所赋予的自然旅游景观和祖先留下的历史人文景观是旅游景区的重要支撑点。投资一旦产生，业主的开发立刻跟进，对于其他而言即使具有重新开发权也已经是“非零起点”，资源的开发和利用与最初情形明显不同。由于民营资本对于景区开发理解上的偏差，或者在旅游文化开发方面的局限性等，民营企业在开发中难免有一些“失误”。此时政府必要的控制措施十分必要。眼下部分景区出现的开发内容单调，观赏性多、参与性少，盲目跟风多、创新创意少等问题正是规划工作混乱的体现。

（二）政府要加大民营投资景区行为的引导和调控力度

在旅游投资中，政府功能正从直接的投资管理转向间接的宏观指导和引导发展。对旅游投资行为的引导和调控是旅游业实现可持续发展的有效途径之一。旅游资源的特殊性要求政府要设法通过微观控制实现宏观目标。

政府在旅游地品牌的确立和形象维护方面需要加强调控。品牌确立和形象维护是区域可持续旅游的主要内容之一。由于景区投资主体的多元化，在开发中也会出现了未能预料的问题，如交通、游客、价格等景区之间的矛盾问题，直接影响了该区划的整体旅游形象。对于这些，单景区的业主往往体会不深，不仅没有引起他们足够的重视，而且会继续恶化。在单景区建设中，以牺牲社会利益为代价的开发行为也不少见。对这样的投资行为政府若不干涉，景区和区划的形象将每况愈下。因而，政府需要不断加大引导和调控力度，既要在将国家的王牌景点和各省的拳头产品如何统一等方面上“有所动作”，更要在如何调节旅游景区矛盾上“重拳出击”，塑造“景区精品”。

（三）政府要强化对民营资本投资景区行为的整合和服务功能

1.政府要在景区投资的土地征用等矛盾中发挥作用

业主在建设过程中会遇到各种矛盾。其中很现实的就是景区建设初期附近山林和农户田地的征用。若不能很好地解决，景区建设和开发几乎没有可能，更谈不上丰厚的回报。后期的管理对好的景区投资项目中也很重要。倘若征用问题未能很好解决，时不时地会出现更多的矛盾，直接影响旅游质量。虽然业主在资金上有一定的优势，处理此类问题却有些苍白无力，而政府的介入可使这类问题得到解决。

2.政府要在景区旅游的营销策略上体现整合功能

景区建设后，旅游营销十分重要。我们发现，一定行政区划内的景区投资往往有先后，加上业主对于景区建设的不够专业，景区建设呈现不同的特点。而民营资本投资景区规模往往不大，很少进行成片开发。这样，景区在旅游市场上的“单枪匹马”的“营销策略”有些力不从心。政府则要密切关注市场，设法优化旅游资源，合理制定旅游线路，使众多投资者在共赢中获利，否则景区可能会缺乏后劲。所以，旅游营销方面的整合将为民营经济搭建良好的投资和营销交易平台，为本区划的旅游市场以良好的形象面向游客奠定基础。

3.政府要在景区投资的融资问题上争取有所突破。

尽管民营投资的势头很猛，但资金并非一定雄厚。因而，融资问题仍是业主伤脑筋的问题。政府部门要调整投资结构、开拓融资渠道，努力提供投融资方面的社会服务，不断促进景区投资宏观环境的综合改善。

（四）政府应“抓大放小”， 组建旅游大企业、大集团

民营业主要从本企业实际出发，建立起高效运行的体制和灵活的经营机制，增强企业的竞争能力。政府要以资本为纽带，通过联合、兼并、收购等办法，组建旅游大企业、大集团。对新组建的旅游大企业、大集团，在资金、信贷、所得税返还等方面应予重点扶持，使之较快地发展壮大，真正实现规模效益，发挥龙头带动作用。

（五）政府应保持政策稳定性，切勿朝令夕改。

政府政策的一致性对于民营业主的投资行为很有作用，需要保持一定的稳定性，不然业主们的投资热情会受到明显影响。政府只有保持政策的稳定性，民营业主的投资行为才能得到充分的激励，得以使旅游行业走上更为成功的轨道。

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