住房公积金的缴存问题及对策研究
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截至2012年12月，全国累计缴存总额达到5.03万亿元，缴存余额为2.68万亿元，实际缴存职工人数达到1.02亿，全国住房公积金缴存总额与人数均呈现不断上升的态势，但与同统计口径的社保基金缴交人数相比仍存在不小的差距，住房公积金的缴存扩覆工作还有很长的路要走，缴存覆盖率还有较大的上升空间。
二、住房公积金缴存中存在的问题
1.整体的缴存覆盖率不高
住房公积金缴存覆盖率总体偏低是一个极为普遍的现象，经过长期努力这个问题一直没能得到很好解决。目前，全国大部分城市的住房公积金缴存覆盖率大都在70%～75%，部分中西部偏远地区则更低，维持在55%～60%。按照现行的统计口径，住房公积金的缴存覆盖率与社保相比，存在着明显的差距。
2.缴存覆盖面分布不均衡
从单位层面来看，目前建立住房公积金账户的单位大部分集中在机关事业单位、国有企业和外资企业，私营企业尤其是中小型私营企业的制度覆盖情况不甚理想。建设银行进行的一项调查问卷显示，70%的私营企业不为职工建立住房公积金账户或只为部分职工缴存住房公积金，其中30%的私营企业尚未建立住房公积金账户，也未为职工缴存住房公积金，40%的私营企业虽已建立住房公积金账户，但只为部分职工缴存住房公积金。
从群体层面来看，绝大多数外来务工人员（主要为农民工群体）、劳务派遣职工和私营企业职工的公积金缴存率最低，这三类群体中的绝大多数被排除在制度缴存范围之外。据不完全统计，全国缴存住房公积金的农民工不足总数的20%，而劳务派遣工和私营企业职工的缴交率也仅有30%左右。
3.缴存数额差距悬殊
今年1月7日、8日，《人民日报》连续刊发《公积金百倍差距怎么办》、《住房公积金当姓“公”》两篇报道，指出住房公积金缴存差距悬殊的问题。据调查，现在住房公积金缴存差距已达到惊人的141倍，最低的每月缴存公积金仅100多元，最高的已达1万多元。这种现象已引起了全社会的普遍关注，多数职工对此意见很大。
4.缴存标准不一
在缴存基数方面，2002年修订的《住房公积金管理条例》（下称《条例》）明确规定，住房公积金的月缴存基数应当是职工本人上一年度的月平均工资。但在实际操作中，对缴存基数的选取却是五花八门，有的企业将职工的月基本工资作为缴存基数，有的企业将社保部门的最低月工资标准作为缴存基数，还有企业将内部职工平均工资作为缴存基数。
在缴存比例方面，2006年建设部等部门的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》规定，单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。但在实际操作中却发生了最低限突破5%、最高限突破12%的情况，造成住房公积金缴存标准严重不一致。
三、上述问题的成因分析
1.制度强制力不够，执法效果不佳
一是有些城市政府出于招商引资的考虑，担心住房公积金的缴存会增加企业经营负担，进而影响整体的投资环境，因而，对缴存住房公积金的支持力度较弱；二是住房公积金的执法手段单一，主要依靠法院强制执行，而中心的执法程序又不严格，加之执法人员普遍不足，最终的结果往往是处理周期较长，处罚措施较难兑现，执法效果不佳，难以对违法企业起到应有的警示作用；三是新《劳动合同法》将住房公积金列在社会保险之外，并未纳入劳动合同规范文本，劳动仲裁部门不受理职工关于住房公积金的申诉，这一定程度上加大了制度执行的难度。
2.社会收入分配差距过大
现行政策规定，住房公积金月缴存基数是职工本人上一年度月平均工资。按此规定，在缴存比例既定的条件下，职工缴存住房公积金的多少完全取决于本人工资水平的高低。目前，社会上不同行业、不同部门以及同一单位内部职工收入差距过大，收入分配严重不均，收入最高10%和最低10%群体的平均收入差距从1988年的7.3倍上升到2007年的23倍，这在客观上造成了住房公积金缴存额差距也被相应的拉大，产生了“收入越高受益越大，收入越低受益越小”的现象，但究其主因仍然是社会收入分配本身差距过大造成的。
3.“控高保低”政策执行不到位
住房公积金增值收益、结余资金等与资金规模密切相关。按现行规定，增值净收益上缴地方政府，结余资金完全由地方管理。部分地方政府为使增值收益最大化以及利用住房公积金作为筹码获取银行贷款支持城市建设，萌发了盲目扩大住房公积金资金规模的冲动，而对于缴存比例突破规定的上限在《住房公积金管理条例》中也没有明确具体的罚则。上述两方面的原因导致部分企业随意突破“控高保低”限制，违规缴存住房公积金，有些国有垄断企业甚至将缴存比例调高为单位和个人各20%。另一方面，对困难企业缴存额低于规定的问题，地方政府不够重视，致使长期以来，各地困难企业职工缴存额过低，更有大部分私营企业不为职工（尤其是农民工）缴交住房公积金。
4.制度吸引力不足
住房公积金制度的设计初衷是“济贫不济富”，即高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴。然而，在实际运行过程中却出现了“逆向补贴”现象。目前，真正从住房公积金制度中受益的实际上是中高收入人群，而绝大部分中低收入人群却鲜有享受制度福利的机会，造成“穷人不够用、富人用太多”的问题。由于近些年房价高企，中低收入和低收入群体根本买不起房，而住房公积金管理制度没有对这两类群体做出相应的安排，在利用住房公积金支付房租、物业费等方面缺乏相应的政策支持，使大多数中低收入缴存职工只有尽缴存义务的份，被迫成为住房公积金的储蓄户，面临着存款负利率而导致的资金缩水风险。对他们而言，住房公积金制度已逐渐沦为“鸡肋”制度，无关痛痒，无足轻重。
四、应对措施
1.拓展缴存扩覆方式，有序稳妥地推进执法，不断提高制度的执行力
在推进缴存扩覆的工作措施中，可采取以几种方式：一是依托地方政府，将缴存扩覆工作列入当地各级政府目标责任制考核指标或为民办实事项目具体内容，依靠政府行政推动扩覆工作，营造良好的制度环境。二是发挥政府部门优势，联合推进企业建制扩覆，依靠社保、工商、税务和总工会等部门，开展联合执法行为，形成齐抓共管的局面。通过将住房公积金缴存规定列入劳动合同规范文本、列入单位诚信事项、列入和谐劳动关系基础条件等方式，加大政府部门对单位建立和开展制度情况的约束力。三是公积金中心继续履行好自身催建催缴的职能，努力提高催建催缴效果。对未设立住房公积金账户单位的执法应有序适度，不断提高制度执行力。
2.扩大政策覆盖范围，实现城镇全体劳动者缴存
随着我国市场经济体制改革和城镇化进程的不断推进，农村户籍职工与城镇户籍职工差距正在缩小，但进城务工人员在城里居无定所，有着极强的解决住房问题的愿望。从缩小城乡差别、体现社会公平的角度，应当将他们平等纳入住房公积金制度的缴存范围。对于自由职业者、个体工商户理应与城镇职工一样，享受国家住房政策带来的好处。扩大住房公积金政策覆盖范围，实现城镇劳动者全体缴存，是促进社会公平的要求。
3.一个设区城市实行同一缴存比例
住房公积金缴存比例体现出缴存主体的责任大小。在缴存基数既定的情况下，缴存比例是决定主体责任的关键因素。从公平、合理的要求出发，政府筹资比例应根据一个时期内政府在房地产领域的税收收入、土地溢价收入和当地收入房价比合理确定。一个城市中对单位和个人应当实行相对稳定的同一缴存比例。
4.完善制度，增加制度吸引力
按住房公积金的私有属性，增值净收益应反馈给缴存职工，用于保障缴存职工基本住房需求，不再上缴地方财政，打消地方政府提高缴存上限、扩大缴存额度的冲动。同时，从以下三个方面不断增加制度的吸引力。
一是拓宽使用渠道。允许缴存职工提取住房公积金支付房租和物业费。对需要政府托底性住房保障群体中的缴存职工，属于公共租赁住房供应对象的，支持其提取住房公积金支付租金；对新就业的缴存职工，提供住房公积金贷款或投资建设的公共租赁住房，可用本人和家庭成员住房公积金的余额支付房租；此外，应当允许全体缴存职工使用公积金支付物业费。二是实行差别化贷款政策。对有条件通过市场购房和租房的中高收入缴存职工，提供住房公积金提取和个人购房贷款的政策支持；对于中低收入职工，即所谓的“夹心层”群体，购买政策性住房的，提供优惠于购买普通商品房的差别化贷款和贴息贷款。三是提高存款利率水平。目前的存款利率只是简单参照居民储蓄存款，且采用了期限短、水平低的利率档次。公积金存款利率定价机制应保持相对独立，要在考虑通胀因素的前提下按照不低于同期限居民储蓄存款利率水平确定，这有利于提高缴存者的积极性和保护公积金缴存者的利益。
五、政策建议
目前，《住房公积金管理条例》正在进一步修订过程中，笔者认为在此次修订中应尽快弥补住房公积金制度的设计缺陷，明确制度定位，在“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的住房政策体系中找准位置，重点在“中端有支持”上发挥重要作用，着力解决“夹心层”群体的住房保障问题。修订后的《住房公积金管理条例》不仅要继续支持广大缴存职工的基本住房消费，也要在提供基本住房供给上发挥自身应有的作用；另外，要按照新的制度定位来完善住房公积金的管理体制，建立职责清晰、管理规范、运作高效的管理体制，通过建立全国统一管理体制和引入市场化机制的办法，提高住房公积金的收益率，发挥其在基本住房消费和基本住房供应两端的支持保障作用，确保住房公积金安全、公平、有效使用，使之成为今后我国城镇住房保障体系中不可或缺的重要组成部分，为实现十七大提出的“住有所居”目标做出应有的贡献。