农村集体土地产权制度存在的问题与完善途径
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摘要：农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，而农村集体土地产权制度改革是解决“三农”问题的关键。指出了当前我国农村集体土地产权制度存在的主要问题，分析了产生这些问题的主要原因，并提出解决问题的途径。
关键词：农村；土地产权；家庭联产承包责任制；土地流转
1.我国农村土地产权制度存在的问题
1.1规模效益差 家庭联产承包责任制按照平均主义原则分配，各承包户土地零碎分散，土地经营规模很小，严重地制约着土地的正常经营。许多承包户的经营水平和经营条件与其土地经营规模不相适应：1）许多经营水平高、经营条件好的农户，所承包土地的面积却不能增加或很难增加；2）许多经营水平低、条件差的农户，所承包土地的面积却不比别人少。这样，为数庞大的土地面积被束缚在低水平的经营轨道上，数额众多的种田能手却不能在农业生产上尽其所能。这是对极为珍贵的土地资源的极度浪费，也是对潜力巨大的先进生产力要素的禁锢与废弃。
1.2消极经营，经营行为恶化 在现行承包土地分配机制下，承包户即使有较高的经营水平和较好的经营条件，也不能扩大土地经营规模，而规模狭小和零碎分散的土地经营效益低下，必然影响他们的土地经营热情，制约和降低他们的经营积极性，很多农民逐渐转为从事非农产业，造成大量的农地撂荒、抛荒现象。
1.3土地流转困难 由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致农户对土地使用权缺乏安全感，农地耕种趋向于短期化行为，出现了掠夺式经营、改变耕地利用方向等现象，这种情况自然会使承包地流转困难，使承包农户土地经营规模难以扩大，不利于土地资源的合理配置。土地流转中还存在许多不规范的地方，加上土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，更加阻碍了农村土地的流转。
2.我国农村土地产权制度的问题产生的原因分析
2.1所有权主体不明确 我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”而集体可以有乡镇、村、村民小组3个层次，“集体”到底是指哪一层次，法律没有明确的规定。
2.2各项权能残缺 我国《物权法》明确规定土地承包经营权为“用益物权”，作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但实际上，农村集体成员承包的土地只能通过转包、互换、转让等方式流转，国家禁止其对外入股和抵押。农户对承包的土地和使用的宅基地、自留地、自留山，不得买卖、出租和擅自转让。集体土地的终极支配权一直掌握在国家的手中。而且由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致了集体在土地支配上的权利空间过大，土地调整具有很大的随意性。
如果某开发商要开发某块农民集体所有的土地，这块土地只有先被国家或地方政府征收，然后再由国家或地方政府出让土地使用权。征收是集体土地对外流转的唯一方式。这不仅使集体土地所有者完全丧失了土地的处分权能，同时由于国家征收集体土地所给予的补偿远远低于土地市场价格，使农民失去了本应属于集体的土地收益。农民作为产权制度主体却并不拥有充分的土地财产收益权和处分权，只是名义产权制度主体，而不是真实产权制度主体。
2.3缺乏有效流转机制和农村社会保障制度 土地承包权的流转只能有转包、互换、转让等方式，大多是以农户自发形式进行，缺乏相对完备的法律规范和操作程序，以致存在盲目性和违规性，严重损害了相关农民的权益。另一方面，我国的社保制度实际是将农村和农民排除在外的城市居民保障制度，对于农村居民来说土地就起了养老、失业等社会保障的功能，尽管一些农村居民已经脱离土地进入非农产业，但出于对未来生活的保障，他们还是保留土地，造成了土地的抛荒、撂荒，这是土地资源的严重浪费。
2.4缺乏法律法规有效保护 目前，土地产权的法律法规仍然存在许多不健全的地方，具体可归结为以下3种情况：1）有法不依，执法不严。中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生，如私自撕毁合同、随意调整土地承包期等已是司空见惯，这说明有法不依的情况在农村已是相当严重。违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地管理法》的执行不得力。2）无法可依。例如有关农村土地产权的买卖以及地役权的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。3）法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际操作中具有很大的任意性。
3.1明确所有权主体，做好农村土地确权、登记、颁证工作 在现行体制下，农村集体土地所有权由县级人民政府土地行政主管部门管理；农民土地承包经营权证则由县级农业主管部门管理。农村土地权利的登记被分割为2个部门，容易引起管理上的混乱，不利于土地权利的保护。农村土地权利确定和流转登记应尽快实行统一管理。
3.2完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的权利 当前农村的土地承包经营权缺乏明确的抵押、入股、转让等权利，大大地限制了土地的流转，使我国农地难以形成集约经营，产生规模效益。
3.3建立完善的流转制度，保障农民权益 加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。
3.4完善土地法规制度 农村土地产权制度的有效性需要法律的保障才能体现。在农村土地产权制度改革的进程中，一方面，需要我们完善相关的法律法规；另一方面，要加大执法的力度，这对维护土地产权的运行秩序具有重要的意义。
3.5建立乡村社保体系，探索对失地农民有效的安置方式采取如留地安置、土地入股安置、社会养老保险安置等方法，可设立专门的失地农民保障基金，保障金由国家和用地单位从土地补偿金中直接拨付出相应部分支付给当地社会保障部门，参加各项社会保险，建立基本养老金账户。建立完善的再就业培训体系，鼓励失地农民自主创业。针对失地农民对城市生活很难适应、就业能力差、技术水平低等实际情况，完善再就业培训系统，将农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划，尽可能多地解决农民的就业问题。