北京市食品安全监管方式的多元化和应对政策

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【摘 要】“十一五”期间，北京市委市政府高度重视食品安全工作，连续5年，首都的食品市场管理制度实施了食品安全监测网络和责任制度，建设检测体系，加强食品种植和养殖、生产、加工、流通和消费等食品服务和关键环节的监管，建立一个食品安全委员会和市食品办公室，食品安全水平稳步提高，重大突发事件已得到有效控制。“十一五”期间我市的食品安全抽样合格率达到97.36%，大米、面粉、食用植物油、蔬菜、肉类等食品安全抽样合格率达到98.22%。

【关键词】食品安全；监管方式；服务理念；多元主体；激励机制

北京是个名符其实的大城市，外部食品供应的占85%左右，复杂的供应渠道经营的食品生产带来的食品安全风险将长期存在。要进一步提高食品安全水平，保护公众健康和安全。传统监管模式已不能适应现代社会对食品安全监督管理的需要，严重阻碍了食品安全监管的有效性。这个滞后的食品监管模式是由多方面原因造成的，也取决于我国现实的经济条件。因此，在行政服务环境需要更为专业的技术和激励机制。

一、食品安全的意义与现状

食品安全与人民的健康和生命安全有关，维持着经济的健康发展和社会稳定，关系到政府和国家的形象。食品安全已经成为人们生活中的重要问题，它与人民的生命财产息息相关。近年来公开曝光生产和销售假冒伪劣、有毒有害食品案件层出不穷，成千上万的人成为受害者。1998，山西朔州销售伪劣白酒致死人命事件，广州市白云区白酒类中毒事件发生后，造成数十人中毒，13人死亡。假冒伪劣商品的生产者无法无天，完全缺乏良知。在过去的几年中，“三聚氰胺”，“瘦肉精”，“毒奶粉事件”更是让人瞠目结舌。目前中国的食品安全形势不容乐观：剧毒农药的大量使用，兽药添加剂的误用、滥用；各种工业环境污染物的存在；有害元素，微生物和致病菌的污染；在新技术带来的新的生物技术食品；近年来在市场上的甲醛次硫酸氢钠，面粉增白剂，用甲醛浸泡和海鲜，水果和蔬菜中的催熟剂、彭大剂和高毒性农药的使用。食品安全问题似乎越来越严重，归纳起来，有如下三个特点：一是食品安全问题涉及面越来越广。从米、肉、鸡蛋到水产品，水果，酒延伸到干货、乳制品、炒货食品等。二是食品安全的问题和危害程度大，过去只集中在食物中的细菌总数等问题，现在已深入到化肥和农药残留等方面。三是手段越来越多样化，越来越隐蔽，有毒有害食品的伪装技术难以被发现。

在食品安全的严峻形势面前，北京市政府是否应该参与公共权力是一个有争议的问题，如何提高政府介入监管有效性已经成为一个迫切需要解决的问题。学术界已进行了调查和研究，宏观调控是比较有效的，但政府微观规制的滞后严重阻碍了食品安全的有效监管，监管改革的创新将有助于提高食品安全监管水平。

二、对食品安全监管方式的分析与反思

中国目前的食品安全监管体制是计划经济体制时期产生的。宏观调控政策与管理模式虽然拥有现代化管理制度的雏形，但在调控上仍然没有摆脱传统计划经济的模式，主要是基于单一的监管方法。

（一）监管滞后阻碍了食品安全的有效监管

政府监管的有效性是政府的规制行为达到预定的目标水平。中国目前的食品安全监管模式不适应当前的经济发展水平和社会需求，阻碍了食品安全监管的有效性。

1.监管理念落后。食品安全监管机构“重权力，轻权利”，“重管理，轻服务”，我们应建立和维护食品市场秩序，但缺乏监督和行政部门不作为大量涌现，利润推动地保方护主义，问题即使暴露了，责任部门为了避免连带责任而销声匿迹。

2.监督方式和手段单一。政府没有强化监管手段的强制性，方法相对简单，轻视的社会群体，消费者没有主动参与食品安全监管，市场的食品安全问题没有得到维护；好的市场是治理食品安全问题的主体；目前政府的执法经常在食品安全事故发生后开展“专项整治”和“专项检查”，之后一切还会回到老样子。

3.监督过程不民主。中国是一个行政权力高度发达的社会，行政部门的执法过程一般不向公众开放，但消费者对食品安全监管的信心取决于控制过程的认知程度和信任程度，要对食品安全问题有充分的理解、认知和信任。这个需求的缺失显示了政府监管的缺失，处理问题的调查讳莫如深。不民主会导致在食品安全监管中的消费者对有关行政监督行为问题失去热情，因此给执法监管带来困难，失去公众的信任。

（二）当前食品安全监管方式滞后的原因

食品安全监管滞后造成的原因很多，在中国现实条件下政府有其自身的特点及局限性。

1.政府的责任和功能在很大程度上取决于政府的行政能力。食品安全监管是政府为了维护食品市场秩序，保障公众健康。首先，主观认知困难和监管失败。作为一个发展中的国家，中国的实践监督体系还要进行学习和正确的把握，建立起适应中国的现实监督制度，这样能有效地实现预期的监管目标。其次，不一致的政策造成监管模式的选择困难。目前，不仅在食品安全监管领域，在整个法律和监管政策里许多地区仍然缺乏完整性、连续性和一致性，监控系统还没有形成统一的系统。我国食品安全监督部门的执法机构有许多部门标准。这些标准之间有许多交叉和冲突，一些标准规定的偏差，不仅限制了食品质量，也让监管机构和行政部门无所适从。

2.政府组织有内在的动力。政府机构都有自己的内部组织的目标，内部调整和评估工作人员的绩效标准，市场反馈的信息的可靠性通常很难确定，导致政府部门和官员倾向于内部目标。政府和市场的经济主体都是人，这种自私如果超过一定限度必然导致各种不负责任的行为，甚至忽视政府的利益、损害社会公共利益。经济体制转轨过程中，对市场资源的竞争监管机构分布不均匀导致政府监管是不准确的，地方政府绩效评估体系以短期经济效益作为唯一的指标。一些食品安全监管部门追求部门利益，局部利益和个人利益，不寻求更有效的管理方法与效果。监管机构最终将取决于与企业的良好关系，以维护自己的利益。

3.行政垄断，监管不力，监管效率低。政府作为食品安全监管和服务的唯一执行者，具有垄断性。这使得竞争压力小，政府监管缺失，更新规则必须付出人力，物力和财力，更可能面临失败的风险。监管者维持现状不失去原来的位置，必然缺乏创造力，导致供应和社会监督模式的需求之间的平衡损失。在食品安全监管服务上政府垄断，消费者没有选择的余地，最终的结果是消费者的食品安全问题没有权利和利益的保证。

4.信息不对称。食品安全监管机构来实现监控目的，必须使用监管信息管理。我们必须增加对食品安全监督管理信息搜寻的成本，实现有效监管的目标，尽管市场可能在某些方面隐匿，必须付出隐藏的信息的社会成本。制度变迁的路径依赖于系统的发展方向，在经济和政治制度的变迁可能进入一个良性循环的轨道。食品安全的监管模式从传统规则转变行政组织的运行模式是困难的，传统的监管模式改革的难度比较大。

三、监管方式更新应贯穿服务理念

虽然制度在约束的食品安全监督过程中是主体，但在制度变迁过程中应该注意我国食品安全监管的现实是贯穿服务理念。

（一）监管理念由治理到服务

北京市政府提出公共服务的管理，我国的社会结构和经济体制由传统向现代服务规则改变。在传统的政府管制模式配置和利用社会资源比较多，这个过程的关键点是政府而不是市场，所以在日常行政管理活动中形成了强制性的“说一不二”的管理模式。随着现代市场经济的发展，市政府部门逐步退出市场。政府对经济的干预已不再是传统的方式，我市管理部门致力于创造良好的环境和公平竞争的市场秩序。在现有的经济体制下，北京市食品工业的所有事务（包括安全监督管理，行政管理机关）将扩展到周边的所有地区，不同地区的行政部门控制和协调管理冲突，维护食品的安全和稳定。市场经济需要的北京政府对食品工业和食品安全监督管理，有效地改变的食品安全监管模式，以服务市场为基本目标，旨在解决“公共利益”问题。食品安全监管和服务应该有自己的特色。食品安全的监督和管理是一个多元化的服务，而不是单一的服务；监管多样化，政府不再是服务的唯一主体，非政府组织和公民个人也可以作为服务提供者；监督方式多样化，相互合作，监管模式不断创新，较少的使用命令、罚款和其他手段。是积极的服务而不是消极的服务，改变监管机构“不求有功但求无过”的心理。和谐的服务而不是对立，改变传统的“官本位”的管理模式，公民监督政府的服务。

（二）认真对待权利，而且在市场的力量

当前的文化背景下，政府和公民之间的关系不再停留在政治层面，即公民不仅是被管理的对象，更多的是政府的服务对象。权力的监督与必须基于公民权力的合法性。假冒伪劣食品甚至有毒的食物充斥市场，损坏食品市场秩序，损害消费者的合法权益，损害了公众的生命健康权，而且对合法经营正规厂家的合法权益造成不公平的竞争。这种情况无法通过市场机制的自动更正，必须由政府出面干预。因此，必须认真对待政府公权利，无论是对公民权利还是食品安全，以及消费者的参与和监督的权利，或食品生产和销售企业的生产和经营者的权利，我市政府的监督必须予以充分的尊重和保护。

四、食品安全监管方式应多元化

严峻的食品安全形势决定了更新管理理念和模式的迫切性。为行政管理的顺利实施，某些强制措施的使用是必要的，但由于其主要形式上简单粗暴，势必造成摩擦和不必要的冲突与对抗。随着现代市场经济的发展，监管机构与企业不再是对立的不可调和的关系，应该实施多元化的监管模式而不是强制性的，采用更专业的监督，以实现有序的状态。

（一）多元的监管模式

随着社会经济的发展，社会结构的分化以及社会利益的多元化，传统的监管方法不是万能的。食品生产和消费日益丰富多样，涉及食品安全的监管部门，食品生产经营者、消费者和食品相关的各种非政府组织和利益相关者需要一个开放的管理模式。这种方法可以提高公共服务的质量，突破了以往大多数公共服务的垄断，让市民选择服务项目。食品安全和公共服务社会化可以采取不同的监管方式向公众开放。政府监管机构和食品企业由食品安全监管网络的多个非政府组织实施，我市政府是当然的主导力量，而不是因为分散治理和放弃自己的责任。政府的监管应确保食品安全，监管机构保持客观，中立的立场。可以考虑将连接到各部门的食品安全监管的权力集中在一个全面监管食品安全问题独立的系统，提高食品安全监管工作的效率；市政府必须保证监管机构独立实施，监管机构和其他行政机构的管理分离，食品安全事故可以很容易地确定责任主体。只要食品安全监管体制在立法中确立，就很容易解决一系列监管机构的问题，过去的制度和法律授权相分离，会导致执法权限模糊缺乏法律依据而引起冲突。食品安全和经济的监管严格的定义在其监管范围内，我们要改变目前多部门监管的现状，明确权力重叠和遗漏的问题。非政府组织是连接政府监管机构和市场经营者和消费者的桥梁，也可以代表市场的主体，保障他们的合法权益。然而，我们不能忘记了一个基本的事实：我国是一个缺乏志愿者和非营利组织生长土壤的国家，非营利组织与民间组织相比可以超越利益驱动的存在，政府组织应支持这些群体的活动。

通过立法明确非政府组织的法律地位，弘扬和培养非政府组织参与食品安全监管职能，逐步转变为半官方的社会团体或独立和自治的政府与人民的合作伙伴；建立一个非政府组织的监督和约束机制，防止形成利益集团。参与监督非政府组织补充政府监管，防止监管机构将业务转移造成责任缺失。非政府组织监督，激励和自觉参与公共食品安全指导。食品安全关系到每个公民的生命和健康，考虑到消费者的分散性和弱势地位，政府要确保为消费者提供完善的参与机制，积极参与政府管制的活动，形成良性互动。

（二）激励式契约监管方式

在激励性规制基本保持原有的监管框架，通过协商鼓励企业提高内部效率的方式。市场的监管机构给予一定的自由裁量权，允许它结合自身实际，选择和使用所需的监管协议。这种监督的合作不仅可以节约监管的成本，而且可以充分调动各阶段的行政管理目标的实现。行政合同是最主要的激励模式实施的监督，食品安全监管也可以采用激励契约监督，监管机构和被监管企业签署了一份合同，同意食品安全监管机制的生产和营销的监督过程，根据合同实施奖励或者处分，行业监管机构更多的控制生产和销售过程而不针对行为。该方法不仅具有法律约束力的，更重要的是监管机构能够完成制定的行政目标。实现食品安全监督承包企业还可以给予优惠税收的奖励。

（三）重塑我市监管方式

一般来说，有一例事故或损失发生就会对社会造成的负面影响，我市一直注重防止事故的发生；在监测过程中注意监理的实施和调整可以减少事故的发生。因为调控监管过程属于食品生产和销售过程中的早期干预，因此它监理的过程中付出更多的成本，以满足监管的要求。与传统的管理方法相比，现代公共治理模式的监督更多的强调合作。在共识和协商谈判的基础上，监管机构合理使用行政法规。管理条例在形式上具有其合法性，监督机制中的激励增加了监管机构的积极性和主动性。在这样的背景下，重新审视和构建监督机制有其必要性和可能性。调查监测结果包括事故发生后的处理和根据事故建立评价的结果，事后分析食品安全事故的主要特征，对未来的食品安全监测调整和改革，对监管影响的行为和结果、监管政策和社会改革进行评价。

（四）关注技术性（专业化）监管方式

监督检查是确保食品安全的一个根本方法。食品及其生产过程中的安全问题不同于传统的生产模式那样容易识别，现代农业生产的科技含量很高，农药残留，微生物污染和其他相关的安全问题也越来越复杂，用肉眼很难区分食品的质量，这样就给监管者增加了监管的难度，迫切需要专业的食品安全检测技术，食品安全的监管主要包括食品安全标准体系和检验检测体系，目前食品的安全监管标准符合中国食品标准（国家标准，行业标准，地方标准，企业标准四级）和“双重标准”（即同样的食品国内的质量普遍较低，出口产品则比较好），总体水平普遍低于国际标准。新的《食品安全法》对食品安全标准是强制性的。食品安全标准由卫生行政部门负责制定，避免遗漏和冲突。食品安全标准是强制性的法律规范，增加约束条件，有利于加强食品安全监管的有效性。

五、加强食品安全监管应对方法

由于食品安全涉及食品生产、加工、储存、运输、销售和消费，任何监管部门的安全监管责任都很重要。分段监管制度督促有关部门履行职责，以避免监督的盲区。在食品生产经营环节似乎有质量监督，工商，卫生等部门严格执法，但有毒有害食品仍然流进市场。由于职责分工不明确，有些部门是由集团的利益驱动，必然削弱监管部门的监管效率。分段监管体制需要共享食品安全信息的监督系统，建立高效无缝的监管对接。充分挖掘北京市相关监管部门的监管资源，实现监管职责明确，立法者坚持和完善多监督系统的分段监督，明确监督部门的法律责任。监管当局必须努力工作，认真履行法律职责和权力；监管机构各部门之间信息共享，全面建立360度24小时覆盖各类食品生产的监管系统。

（一）统一的食品安全标准体系的建立

食品安全标准是科学合理的，对消费者的人身安全有直接关系。食品安全管理是食品安全标准的制定和实施的先决条件。不规范的食品安全标准导致了许多事件：从“三聚氰胺”到“瘦肉精”，再到“毒奶粉”等食品安全问题，食品安全标准应该从以下几个方面解决：

1.建立统一的食品安全标准。应制定国家标准，方便检查和监督工作的顺利进行。

2.建立食品安全标准动态调整机制。食品安全风险评估是一个长期的动态机制。

3.建立食品安全标准制定以人为本。中国食品安全要求的中国特色，食品生产和操作更加人性化，食品安全标准是达到发达国家水平。

4.鼓励企业自律，严格执行食品安全标准。制定企业标准作为组织生产的依据；并鼓励食品生产企业追求卓越，见贤思齐，制定严格的食品安全国家标准或者地方标准和企业标准。

（二）取消食品免检验制度，建立市场水平的检测体系

我市食品安全监督管理部门加强食品检验的力度：一是县级以上质量监督，工商行政管理和监督管理部门定期对食品和药品采样检查或不定期地抽查；二是提供部门需要检查食品在执法过程中，委托食品检验机构，支付相关费用。建立大型超市农贸市场的检测系统，提供检测设备和技术。

（三）加强对违法政府官员的法律责任的追究

法治的本质是为了遏制滥用权力。食品安全监管职责是食品安全法的行政权力，公共权力监督机制对于消费者和社会公众来说是一种庄严的责任。公民通过对行政权力的监督行使监督和监管的职责和义务。在法律上行政处分的对象是违法的政府官员，也包括对消费者造成损害的企业商家等。

（四）建立和提高责任媒体的食品安全控制体系的透明度

为了加强对食品生产经营者的责任主体，食品生产经营者应当严格执行安全管理制度，严格的检验、工厂检查、标签、不合格产品的召回、卫生防疫人员和其他关键系统。加强食品安全控制体系的工作责任和大型食品企业的食品安全管理体系的建立，以确保食品的安全。企业责任制度的建立对食品安全管理措施不力和主张非法生产经营企业制定严格的经济处罚措施。督促企业执行质量安全控制体系和食品安全控制体系，督促企业落实主体责任。北京市监管中心及时开展专项整治行动，加大抽样检验和信息的传播，提高不合格食品暴光强度，并督促企业自律管理，食品生产监督部门的运营商建立食品安全信用档案，建立和完善食品安全有奖举报制度，保护合法的权利和利益奖励举报线索，并积极支持新闻媒体的监督，认真研究媒体披露，配合食品安全案件公开调查。

（五）食品安全监管体系的核心意义是要牢固树立以人为

本的科学发展观

我市牢固树立平等规范的发展观促进食品安全监管体系的实施。发展是目的，标准是前提，法治是基础，和谐是关键。因此国家公共权力的市场食品安全监管机构必须是完整的，准确把握规范和整个食品行业标准的发展过程，食品工业也必须在标准规范的基础上发展。近年来调查和处理了一批食品安全事故的重大案件，消费者得到保护，也促进了食品行业的完整性，对提高食品工业的竞争力起到了积极的作用。因此，加强食品安全监管，打击食品领域的违法犯罪行为是民生工程的建设。

卫生部会同有关部门将公布我国现有的食品安全标准，并着手制定一个新的食品安全标准，首先，要注意食品安全标准体系的结构合理，各类标准协调逐步与国际接轨。其次，应该科学的关注食品的安全标准。根据世界上发达国家的食品安全标准，并结合我国的公民的饮食习惯，保持标准的适用性。第三，应注意食品安全标准的动态变化。食品安全标准体系不断根据市场需求、国内外技术的发展及时修订和完善。西方发达国家已经建立了完善的检测系统，在这方面我国的关注是不够的，为了建立和完善食品安全检验检测体系，北京市各级专业检测机构负责行政机构或委托食品检验，检查人员针对农村定期派工作人员进行食品安全的检查工作，直接从源头上防止食品污染，对食品供应的各个环节全方位监督。食品安全传统的管理方法已不能满足社会监督的要求，我们分析了现有的食品安全监管，积极探索新的食品安全监管模式，以提高食品安全监管的有效性。

参 考 文 献

[1]金自宁.公共选择方法论限度探析[M].法律出版社，2006

[2]舒尔曼[荷].技术文明与人类未来[M].东方出版社

[3]何文娟，柴丹，陈景玉.谈中国食品安全现状及对策[J].2010（7）

课题：本文为北京市社会科学院一般课题《北京市食品安全信息化管理体系构建研究》的阶段性成果。