贵州省“省直管县”财政体制改革研究

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【摘 要】 为响应中央号召，结合贵州省县级财政普遍困难和存在三个民族自治州的实际，我省的改革本着“循序渐进、先易后难”的原则展开，并力争在2012年底前，除了自治地区外全面推行“省直管县”财政体制改革。省直管县不仅解决了一些“市直管县”的问题，也促进了县域经济更好地发展。但它作为一种新体制在实施过程中必然会存在一些新问题

【关键词】 省直管县 财政 改革

改革开放初期，为解决当时行政体制与经济发展要求不相适应而建立的“省一市一县”的三级行政区划；但随着改革开放的深入和社会经济的发展，“市管县”体制的缺陷逐渐显现，出现了“小马拉大车”、“市刮县”等不适应经济发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发展，为了减少行政层级和提高行政效能，中央提出“省直管县”体制改革的任务。

改革内容为“三项不变，五项到县”，即市县既得利益、市对县的支持、债权债务不变。五项到县改革内容主要包括：收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、财政结算。

1. 贵州省推行省直管县体制的可行性分析

1.1贵州市场经济的不断发展和完善

2011年全省生产总值5701.84亿元，比上年增长15.0%。其中，第一产业增加值726.22亿元，增长1.2%；第二产业增加值2334.02亿元，增长20.7%；第三产业增加值2641.60亿元，增长14.2%。我省市场经济不断发展，社会主义市场经济体制不断完善。市场在资源配置中的基础性作用日益凸显，政府不再是配置市场资源的主体，需要从竞争性的市场领域退出，不再承担“运动员”和“裁判员”的双重角色，转而将其主要职能集中在提供市场信息、制定市场规则、维护市场秩序等公共服务的层面。

1.2贵州交通网的日益完善

我省交通通讯等公共基础设施有了极大的改善。铁路方面以贵阳为中心，黔桂铁路、川黔铁路、贵昆铁路、湘黔铁路四条铁路干线贯穿贵州，营运里程达1400多公里。另外，很多快速铁路都将经过贵州，不仅使贵州的经济将更上一个台阶，同时贵阳也将跃升为国家级的交通枢纽。公路通车里程从11.3万公里增加到15.8万公里，其中高速公路从678公里增加到2023公里。省内河航道里程33600多公里，航运量300多万吨。民用航空已然开通，贵阳龙洞堡大型机场在1997年建成通航，二期扩建将于2012年底完工。便捷的交通大大地缩短了省与县在时间、空间和心理上的距离，为我国政府行政层级的减少提供了良好的服务基础。

1.3电子政务的迅速发展

在贵州，联接党政机关各级各部门的电子政务内网网络平台以初具规模；同时，以省政府办公厅为中心节点，以电子邮件系统（电话拨号）为传输枢纽连接全省9市、州、地，90%政府部门政务信息传输网络也形成。另外，电子政务外网以建设，电子政务在我省得到广泛应用。在积极建立电子政务的同时我省注重信息规划和安全措施的建设，建立了网络化的防病毒系统、入侵检测系统、安全审计系统等。电子政务的发展为我省建立省直管县提供了管理基础，为我省省管县提供了更方便，更快捷，更直接地掌握和管理县域各类问题提供了可能性。

2. 贵州省管县财政体制改革的难点问题

2.1行政管理体制与财政管理体制相冲突

实行省直管县财政体制改革后，我省的行政管理体制仍是采取省管市，市管县，但财政管理体制则是省直接管理县。市级失去了对县级财政管理权，由于缺乏行政管理体制改革的配套跟进，市级仍然履行对县级的行政管理权。这就造成了事权与财权的不对称，影响了现有的行政管理方式、权限和格局，给市县政府之间带来一定摩擦。实行财政“省直管县”后，市级的财权架空，无疑会影响到行政管理权的实施。省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制。我省实行省直管县，大都是在财政上“省直管县”，而在行政关系依然是市管县，市县财政平行对省级财政，除部分事权直接下放到县以外，其他的人事管理权或绝大部分事权仍实行省管市、市管县体制。出现人权、财权、事权管理不一致，使市、县各级政府产生摩擦。

2.2横向协作问题

从短期看，由于市管县形成的地级市与县长期存在的领导与被领导、协商合作与竞争发展等关系。从长期看，由于市管县在我国具有悠久的历史传统，逐步形成了特定的地理、风俗、族群等区域。如：黔东南州、黔南州及铜仁地区——围绕生态环境保护和资源开发，加快发展特色食品、民族药业、林纸一体化、特色农产品加工等绿色产业和水电、特色矿产资源加工，省管县以后，该地区地级政府是否继续支持这些民族企业发展以及省级财政拨款是否到位，都将影响甚至改变其的发展。

2.3省对县的“鞭长莫及”和县级政府可能出现的“山高皇帝远”的难题

我省省直管县后管理的辖区将由9个地级行政区增加到13个市辖区、7个县级市、56个县、11个自治县、1个特区，80多个县级行政区划单位。这样便导致了我省级管理范围扩大，管理半径延长，导致管理不到位的问题产生，给我省省级财政增加一定的压力和难度。

2.4管理机构和人员问题

尽管省直管县改革并不取消地级市，省还要设立相应机构管理县，县扩权后必然也要增设部门，在机构、人员及职位配置上都存在比较大的改革动力，但全省省直管县改革涉及众多个地级市，每一个地级市改革又牵涉到很多的干部， 如此多的干部安置特别级别高的干部的安置，还有众多机构和职位的处理，影响之大可想而知绝不容小视。省直管县改革不仅保留地级市大多数机构和人员，又要增设省级管理机构、人员和职位，还要扩大县级权力，将造成机构、人员膨胀和人民群众财政负担。

2.5“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾问题

主要体现在以下三个方面：一个矛盾是“省直管县”财政体制和经济管理体制之间的矛盾。另一个矛盾是财政体制与行政管理体制之间的矛盾。以上两个方面的矛盾将导致市县谈判势力的不对等，最终可能出现各种各样的“市卡县”现象，改革的效率将大打折扣。第三个方面的矛盾是“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾。由于实施“省直管县”财政体制所依据的法律层次低于《民族区域自治法》，而《民族区域自治法》中自治州的权限又和“省直管县”财政体制的要求有一定的冲突，现阶段“省直管县”财政体制改革对此采取了回避的办法，即民族地区暂不实行改革，维持原来的“市管县”财政体制，但这又会带来两套管理体制并行的新矛盾。

3. 改革难点的政策建议

3.1明确划分省和市、县的事权

首先，要建立与事权相对应的财政体制，以事权确定财权。在财政上实行省直管县，要求合理界定省级政府与县级政府的事权，因为，只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与 县的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。其次，稳步推进转移支付法制化、规范化和科学化建设，加大一般性转移支付力度，完善过渡期转移支付办法，从根本上解决基层财政困难问题。最后，要根据各地区经济发展水平因素，对市级财政管理采取适当的灵活政策。市对县帮扶能力强的地方，市级事权可适当扩大；对改革过程中市级财政收 入受到较大影响的地方，省级财政可以酌情予以一定补助。

3.2要注意调动市、县两个层面的积极性

在推行省管县财政体制过程中，特别是在财政体制与行政体制的矛盾未得到有效解决之前，应注重调动和发挥地级市和县（市）的积极性，既不影响中心城市与地级市的发展建 （下转第211页）

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设，又使县域经济 和农村经济社会发展迈新台阶。在改革过程中，不但要注意协调“省直管县”体制中县（市）同原上级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动两级财政和行政的负面影响，还要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点出现一放就乱的情形。

3.3建立横向协作机制

在县级之间、地级市与县级之间建立起上下统一、横向协作的工作运行机制，以确保地方经济、产业、城镇建设等发展。我们要从体制上打破行政壁垒和各自为政的局面，下决心消除限制行政区域之间要素自由流动的制度性根源。要按照区域经济和产业发展、城镇建设的要求，建立健全县级之间、地级市与县级之间横向协作机构，明确权责，加大经费、人才、管理等方面的支持力度，确保其在区域经济和产业发展、城镇建设中发挥重要作用。要积极创建横向协调发展综合试验区，加强县级之间、地级市与县级之问的横向协作，形成试验区与辐射区区域互动、优势互补、共同发展的良好格局。同时通过立法明确培育区域问、产业间统一市场的各种鼓励措施，引导资本、人力和技术资源在区域间、产业间合理流动，防止区域经济和产业统筹发展中的短期行为，力戒区域间、产业间争夺资源、资源重复配置、重复建设、竞争盲目无序等行为，使区域经济和产业合作在法律制度安排的引导下有效地推进。

3.4精兵简政，解决机构和人员问题

要把省直管县改革与转变政府职能结合起来，压缩、合并和取消有关领导机构和事业单位，减少机关行政人员和事业单位人员，充实基层，改变高层人才过多、基层人才过少，高层和底层人才严重不对称的现象，确保各级政府全面履行好自己的职能。要将编余干部分流，或送到党校和行政学院储备与学习，或鼓励他们积极投身到市场经济大潮中，推动当地经济社会发展。值得一提的是，无论将来是否划小省区，都应以采取上述措施、精兵简政为前提。

3.5破解“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾

破解“省直管县”财政体制与经济管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与经济管理体制相吻合，也就是说需要经济管理体制作相应调整，也要实行“省直管县”，特别是在土地、项目审批等权限上做到市县平等，对于跨区域的项目则由省级政府协调即可否则就不可能杜绝市县掣肘情况的出现； 破解“省直管县”财政体制与行政管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与行政管理体制相吻合，也就是说行政管理体制也要实行“省直管县”，市县政府之间的行政隶属关系将消失，取而代之的政府层级则是市县平行的《宪法》架构；破解“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾：虽然说推行“省直管县”财政体制改革依据的法律层次低于《民族区域自治法》，现阶段的“省直管县”财政体制改革对此采取了回避态度，但是民族地区的自治县的选择权也因此被剥夺。我们建议，不妨采取民族区域自治县人大投票等方式由其自行决定是实行“省直管县”还是实行“市直管县”财政体制，然后再尊重其选择即可。不过可以肯定的是，一旦理顺了相关法律关系，“省直管县”财政体制改革必然会最终扩大到绝大部分民族区域。

（贵州省教育厅高校人文社会科学研究自筹经费项目，项目编号：10ZC031）

参考文献：

[1] 楚明锟 崔会敏 周军.从“市管县”到“省直管县” 的体制转型分析[J].商丘师范学院学报 ， 2011-1月.

[2] 黄海涛.直管县财政体制促进县域经济发展 管理方略完善[J].财政研究， 2011第9期.

[3] 贵州省财政厅关于实行省直管县财政改革意见的通知，2009-06-30，

[4] 薛艳桃.贵州省电子政务建设研究，

2010-01-21，.

[5] 张永生.省管县：避免“鞭长莫及”和“事不关己”，2011-09-21，http：//.cn/html/2009/07/011008_721322.shtml.

（作者单位：贵州财经大学财政与税收学院）