乌鲁木齐市最低生活保障标准的测算与定位
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【摘要】乌鲁木齐市自建立居民最低生活保障制度以来，先后几次提高最低生活保障标准。本文分几个层次对乌鲁木齐市最低生活保障标准进行了一个简单的测算，得出目前乌鲁木齐市最低生活保障标准偏低的结论，认为乌鲁木齐市居民最低生活保障标准应合理定位在温饱线上或第二层次与第三层次之间，以保证制度的合理性和有效性。
【关键词】乌鲁木齐市；最低生活保障标准；测算；定位
最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定的现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。居民最低生活保障标准是居民最低生活保障制度的核心。在居民最低生活保障制度的基本政策框架、具体规定以及保障工作的每个工作环节中，无论是认定居民最低生活保障对象的资格、确定保障对象和人数、测算居民最低生活保障金额，还是居民最低生活保障工作的管理和运转，都必须围绕最低生活保障标准进行。乌鲁木齐市于1997年底出台了《关于印发〈乌鲁木齐市城市居民最低生活保障制度实施细则（试行）〉的通知》（乌政发（1997）98号），1998年开始划拨保障基金，使1000多人得到最低生活保障救助，乌鲁木齐市城镇居民最低生活保障制度正式启动。自开始实施城市居民最低生活保障制度以来，乌鲁木齐市以先后几次提高最低生活保障标准，人均补差标准也有了较大提高。从2004年新颁发的《乌鲁木齐市城市居民最低生活保障实施办法》（乌政办（2004）68号）起，在保障对象子女教育方面、医疗救助方面和住房补贴方面，相继出台了一系列补助措施。这些对保障贫困居民生活、维护社会稳定起到了积极的作用。
依据此政策，城镇居民最低生活保障标准的制定和调整，由市民政部门会同财政、统计、物价等部门撰写，报市人民政府审批后公布执行。毋庸置疑，乌鲁木齐市在低保对象的基本生活保障和救助上，均有了较大的进步，但是不可否认其中明显有较大的行政因素干扰和随意性。乌鲁木齐市居民最低生活保障标准确定得是否合适，是否能够完全满足低保对象最基本的生活需求，本文拟对此作以探讨。
1.4 第四层次：基本食物需求加上非食物需求，考虑家庭状况、经济发展状况
即：（食品费用+非食品费用）*相应规模家庭的影响系数*相应家庭类型上升幅度*（1+乌鲁木齐综合物价涨幅）={（F+NF）*Sn*（1+10%～20%）*（1+P）}。这是一个最高层次，在前三个层次测算的基础上，根据经济发展水平的实际情况，定期对最低生活保障标准做出调整。但经济一直在发展，考虑到最低生活保障制度的稳定性和持续性，不可能在短时期内对最低生活保障标准频频做出调整。我们列出最低生活保障标准的第四层次是一个比较理想的层次，在低保标准普遍较低的状况下，它的提出只是一种指引，一种方向。
2.有关乌鲁木齐市居民最低生活标准结论
标准过低。关于最低生活保障标准的制定，1997年国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》就提出了一个“既保障基本生活，又有利于克服懒惰思想”的原则，1999年国务院《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。依据上文我们对乌鲁木齐市最低生活保障标准的测算，乌鲁木齐市居民在中等能量摄入标准下的食品费用是202.2元/人·月，民政部拟定的菜篮子之外的基本支出费用为117.93元/人·月（并不包括教育和医疗费用），得知乌鲁木齐市居民满足基本需要的食品支出和基本的非食品支出至少为320.13元/人·月，考虑到家庭规模和特殊情况的话费用会更高。而最新的乌鲁木齐市最低生活保障标准为273元。可以看出，乌鲁木齐市的标准还是低于测算的标准，距离第二个层次的支出费用也有比较大的差距。其中在测算是并不包含教育以及医疗费用，这两个费用在现实中也占有很大比重，导致标准偏离的更远。
由于过去实行完全的“地方属地管理”原则，中央财政不负担最低生活保障开支，保障标准自然只能由各地制定。但是，保障标准由各地自行制定的政策后果是标准有很多种，大致有三种方式：一是通过比较科学的调查研究在结合本地财政能力来确定标准，如上海、北京、重庆等地，保障水平比较符合当地实际；二是参照本地发展程度差不多的城市的保障标准在结合本地的财政能力来确定标准，相当一部分大中城市都是采取这种方式，保障水平有可能偏低；三是完全依赖本地的财政能力来确定标准，许多中小城市都是采取这种方式，保障水平大多偏低。同一部分大中城市一样，由于乌鲁木齐市财政能力有限，在制定保障标准时，难免依财力制定标准，不是“量体裁衣”，而是“量步裁衣”，先定经费后定标准，没有进行科学测算，与实际消费水平存在较大差距。在直辖市和省会城市中，乌鲁木齐市是较晚建立城市最低生活保障制度的一个城市，初始最低保障标准始终在31个省会城市排在靠后位置。尽管此后2到3年提标一次，水平是比较低的。
3.乌鲁木齐市居民最低生活保障标准的合理定位
最低生活保障根据维护居民最起码的生活需求而设立的一条保障标准，每个公民当其收入低于此标准而生活发生困难时，有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供救助，与以往的基于人道主义的社会救济相比，最低生活保障制度强调居民满足其基本生活需要的权利。有学者把贫困线分为三个层次：生存线，即满足最起码的生理需求，包括食品、居住、水、电、燃料费；温饱线，即满足起码的温饱需求的最低费用，包括衣着、交通费、子女教育费；发展线，即基本上能自给有余具备发展能力的需求的最低费用，包括成人教育、医疗费。最低生活保障标准可在这三个线上选择。另有学者将最低生活保障制度分成日常需要、特殊需要和酌情发放三个层次，日常需要主要是购买日常生活必需品的救助金；特殊需要主要包括房租、教育费用（义务教育阶段）和医疗费用（主要是慢性病患者的门诊费用）；酌情提供主要包括非义务教育阶段费用、大病医疗费用（部分提供）和金额较大但生活中有不可少的家庭设备。在本文中，我们对最低生活保障标准的测算分为四个层次：第一层次是基本的食物需求；第二层次是基本的食物需求加上基本的非食品支出；第三层次是基本食品需求加上基本的非食品需求，考虑家庭规模与家庭类型；第四层次在第三层次基础上考虑到经济发展状况。
乌鲁木齐市的最低生活保障标准定位在生存线上或者说第一层次上，不足以保证最低生活保障对象日常的起码的需求，甚至生活会丧失做人的尊严，定位在发展线以上或是第三层次以上，则会丧失激励机制，会形成依赖社会救助的“福利陷阱”，因此，最低生活保障标准定位在温饱线上或第三层次（或是第二层次与第三层次之间）是比较合适的，具体地说，目前乌鲁木齐市最低生活保障标准应在320元左右（既是第二层次的标准线，又在第三层次中处于中位数位置），这是比较合适的标准。
参考文献
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