城镇化的新调子

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中央城镇化工作会议于12月12-13日在北京举行。这是中央首次召开城镇化工作会议，提出了新型城镇化规划的主要思路。以往的政策规划中，通常会把城镇化当作拉动经济增长的工具，此次会议更加强调城镇化的自然性，尊重城镇化的自身规律和趋势。总体来说，本次城镇化会议，强调的是从土地经济转向后土地经济，重点在城市发展模式、经济增长方式、政府行政职能的转型。

人口市民化方面，不仅有层级分明的户籍政策配套，还强调了城镇的产业承接能力，使得农民工进城后不仅有户籍保障，还有就业支撑。也更加尊重农民自身的意愿，强调要“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”，突出“自愿”和“有一定的生存能力”，也就是说只有有能力在城市生活的居民才是市民化的对象，以往带有强制性的“洗脚上楼”、“牧民定居”等政策都必须调整改变。

产业方面，服务业和中小企业将迎来发展机遇。随着中国的制造业低成本优势逐渐丧失，全球制造业向越南、印度等新兴国家转移，依靠制造业提供更多工作岗位来推进城市化会越来越难，服务业将承担起推动人口市民化、提供就业岗位的重要职责。服务业的主要特点是小而散，虽然不能像制造业一样在短期内带动大规模GDP增长，但是对提供就业岗位、推进人口市民化方面作用显著。对地方政府来说，无论是产业规划、招商引资、税收、工商注册，还是城市投资环境的打造，都需要逐渐向服务业和中小企业倾斜。

城市群建设方面，更加强调中心城市的带动作用，从而在全国形成科学健康的城市格局。提出了“两横三纵”的城市化战略格局，除了已有的京津冀、长三角、珠三角三大城市群，同时要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群。以核心城市带动周边城市形成城市群，再以城市群带动区域经济增长。同时，更加强调城市间的差异互补，不仅仅指城市的产业特色，还包括城市的文化、形态、景观等方面的特色。以往千城一面、盲目跟风的发展模式，再也行不通了。

城市与自然的关系，城市建设中的人文关怀，被放在了一个重要的位置。会议强调“城市建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然”甚至出现了“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”这样充满抒情感的语句。近年来，在“大干快上”粗放的城市建设理念下，执政者强调三年大变样，一些地方山水湖泊的自然格局早已面目全非。那些“削山造城”、“填湖造城”的建设手法需要彻底摒弃。同理，乡村不再被放在城市的对立面，在推进城市化的同时，乡村的景观、人文和乡村的形态也将得到应有的尊重。

城市建设的资金保障强调多元化可持续的筹集渠道。因此，地方政府将降低对土地财政的依赖，缓和由此引发的社会矛盾；培育房产税、消费税等地方主体税种，促进地方重视发展消费，并通过改善教育、医疗等公共服务以吸引人口集聚和推动物业升值，增加财政收入；允许地方发债、鼓励民间资本参与，保障城镇化所需资金。

城市土地利用更强调效率而非规模。提出要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”，更加关注土地的利用效率。以往地方政府之间在招商引资方面的相互竞争，主要依靠压低土地尤其是工业用地的地价，使得城市摊大饼扩张，工业用地粗放浪费。这意味着以后城市与城市之间的竞争，更多的集中在城市特色和行政效率等软环境方面。

总体而言，中央城镇化工作会议体现的逻辑和深意，在于引导地方摆脱严重依赖投资和土地财政的传统城镇化模式，激励地方政府发展消费、改善公共服务、集约使用土地、重视生态文明，走出一条“以人为本”的城镇化新模式。城镇化模式的转型，伴随着政府行政职能和中国经济增长方式的深刻转变，这种转变，也更符合城镇化和经济发展的自然规律。

（作者为安邦集团（ANBOUND） 工资制合伙人）