G20 妥协的艺术

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编者按

二十国集团(g20)成立十年,从来没有像今天这样备受关注。全球金融危机爆发后,各国政府采取了一系列紧急救助措施,但悲观情绪仍向越来越大的范围蔓延。于是,G20峰会被当成了商讨解决危机的重要平台。与往届G20峰会不同,伦敦峰会召开之前,中国人民银行行长周小川提出了建立“超货币”的建议,引起了各方关注。尽管这一提案没在会上讨论,但这次G20峰会的成果应该也在预期之中。下届G20峰会已经决定9月在纽约举行,届时,“超货币”将成为下届峰会的议题。

G20伦敦峰会达成了三个重要成果:一是对国际货币基金组织(IMF)可动用资金从2500亿美元增加到5000亿美元,IMF通过发行量来完成增资过程,这笔钱很快可以为中东国家融资。二是达成了一个在全球范围内1.1万亿美元的刺激方案,虽然只是各国方案的加总,没有推出新增的资金,但对提振全球范围的信心,对全球各个国家更好地协调自己的财政政策,提供了一个良好的基础。三是在加强金融监管方面达成了一些共识。但是,在国际货币体系改革、国际经济结构的调整方面,本次峰会基本没有涉及。面对全球金融危机,这次G20峰会到底解决了哪些亟待解决的问题?还有哪些实质性问题没有解决?《新财经》邀请了中国社科院世界经济与政治研究所国际金融室副主任张明、国务院发展研究中心金融研究所综合研究室主任陈道富、中国社科院金融研究所中国经济评价中心主任刘煜辉共同来探讨。

金融监管仍有难度

《新财经》:关于金融监管问题,其实在2007年就有西方国家多次提过,但一直没有实质性进展。这次G20峰会诞生了金融稳定委员会,这在金融监管方面会起到什么实质性的作用?

张明:实际上,金融监管到底由谁来管现在还没有定。是由新的金融稳定委员会来实施监管,还是在现有的监管框架下由IMF、巴塞尔委员会等机构联合起来监管,现在还没有完全形成共识。

目前看,金融监管的危机在于各方利益不完全一致,很难采取全球范围内统一的监管策略。如果监管有强有弱,就会造成金融资源的流动。比如美国的监管很强,一些避税港监管很弱,那么,一些公司包括一些资源就会流向避税港。这样,一些国家就不愿意加强金融监管,短期内很难形成全球在金融监管方面的统一行动,这样会影响到监管的真正加强,这是一个非常重要的问题。另外,是不是要对所有的金融产品,所有的金融机构实施统一的监管标准,现在在学界,包括政策制定上还有待形成共识。我认为,金融监管的方向没有问题,但是,要对商业银行、投资银行、对冲基金实施统一监管标准的话,就意味着那些高杠杆率和影子金融机构的活力可能会进一步丧失。

刘煜辉:这次成立的金融稳定委员会把G20的成员都纳入了进来。在美元发行全球不受约束的机制下,不光是西方国家,给整个外部世界都造成了很多麻烦。这次美国在这个问题上也有所妥协,因为美国在某些事情上有求于中国和日本这两个债主国,包括G20中很多国家都是美国的债主。所以,美国至少要表个态,表达自己愿意接受某种约束的姿态。金融稳定委员会的成立,也是基于这样一种考虑。

《新财经》:我们知道,在国际货币基金组织中,美国占了17%的席位,按照IMF的规则,美国享有一票否决权。现在各国都在呼吁,应该让美国贡献一部分话语权。那么,这是不是说要对IMF的规则进行相应改革?

张明:对于IMF治理结构改革,在这次会上没有太多涉及。实际上,尽管美国的一票否决权不合理,但是,美国在IMF中的份额是合理的,因为这个份额主要是针对各国相对独立分配的。事实上,这个份额被严重高估的是欧洲国家,欧洲国家大概占30%左右的份额。如果未来IMF要削减发达国家份额,增加新兴市场国家份额的话,主要应该是对欧洲国家削减,而不是美国。

陈道富:美国在IMF具有一票否决权,这在历史上有一定的合理性。但世界发展到今天,显然已经落后于时代的发展了。这种改革将涉及美国在IMF的根本权利,改革起来将面临较大难度,但应该是努力的方向。美国要想继续利用IMF,就需要使其符合当前的国际形势。但与此同时,如果美国在IMF的影响力削弱,他将有可能越过IMF寻找其他途径,美国毕竟仍是世界最强大的国家。因此,即使有可能使美国丧失一票否决权,以美国在IMF的影响力,也很容易实现否决意图,只是难度有所加大。现在出现了改革呼声,这是一个进步。

“超货币”是理想方向

《新财经》:G20峰会开幕之前,中国提出了“超货币”的说法,这是在怎样的背景下提出的?未来对于国际货币体系会有什么样的改革?

张明:短期看,中国在G20伦敦峰会之前提出这样一个方案,是为了增加中国代表团在峰会上的一些谈判能力,至少表明有我们自己的提案,这与之前被动地对其他国家的提案表示赞成或反对是不一样的。

中期看,反映了中国政府对美国政府最近采取的对其他国家不太负责任的货币政策的一种担忧,也是一种不满。

长期看,作为发展中国家的代表,作为全球最大的新兴市场国家,中国政府提出了中长期国际货币体系演进的一种方向。

陈道富:“超货币”是未来较为理想的国际货币体系发展方向之一。目前,仍是以美元为主的多个货币共存的国际货币体系,而且对这些充当国际货币的货币没有多少实质性限制,权利与义务不对称。这种货币体系是延续了布雷顿森林体系,基于各国综合国力并经过市场选择形成的,仍具有生命力,并不会自然消亡。

要想改革国际货币体系,当前比较现实的办法,一是通过国际组织或国际协议,对主要储备国家的货币发行(包括央行的基础货币发行和各金融机构的存款货币创造)有所约束,对这些国家的宏观政策和金融监管有所约束。货币国际化,本质上是本国金融市场延伸到国际社会,其货币、金融管理甚至金融机构的金融活动,对全世界都具有影响力。如果这些国家的货币政策、金融监管仅仅考虑本国利益,有可能带来不利的市场动荡。当然,市场本身的选择,会对这些行为带来约束。但金融危机告诉我们,仅仅依靠市场力量是远远不够的,特别是对具有严重外部性的国际货币而言。国际货币的选择具有强烈的网络效应,在市场力量发挥作用前的相当时间内,这种格局可能会被储备货币国滥用。

二是促成主要储备货币之间汇率的相对稳定。美国经常宣称强势或弱势美元政策,汇率是作为其主要的政策之一加以考虑的。这说明美国政府对汇率是有影响力,并且确实通过一定手段影响汇率的,并不是其宣扬的完全体现市场意志的自由汇率。否则,汇率仅仅只是市场行为的结果,并不需要上升到政策目标的程度。

刘煜辉:未来要有一个新的利益制衡的框架形成。现在之所以没有形成这样的新秩序,是因为现有的秩序还没有走到真正衰亡的终点。就说美元,尽管大家对美元的发行机制不满,但目前任何一个国家的经济增长、贸易增长、国家储备等,又不断产生对美元的需求。如果把美元推倒,无论是欧元、日元还是人民币,短期内都顶不上去,这是一个现实问题。新的利益格局没有出现,制衡美元的力量没有出现,这次会议在这方面没有达成协议,也是可以理解的。

人民币国际化步伐加快

《新财经》:G20峰会刚刚结束,4月8日,国务院决定在上海、广州、深圳、珠海、东莞开展跨境贸易人民币结算试点,这一举措是不是对会前提出“超货币”的一个呼应?

张明:这也是相互配合的,中国要降低对美元的依赖,就意味着中国要建立一个全新的国际金融战略,可以分为三个层次,由内向外分别包括,第一,人民币国际化;第二,区域货币金融合作;第三,国际货币体系重建。现在的试点是在人民币国际化这个层次上。前一段时间,泰国签署的新东亚金融稳定计划是在区域货币金融合作层次上。超储备货币是在国际货币体系重建这个层次上。

刘煜辉:中国之所以在这方面做得比较快,也是有现实基础的。最近五至十年间,在泛太平洋地区形成了以中国内陆为中心的贸易流,包括日本、韩国、中国台湾、东盟、澳洲,还有巴西、阿根廷等为中国提供资源的国家。中国的需求,已经成为这些国家经济增长的关键因素,甚至是决定性因素。

在这样的格局下,人民币国际化是一个最重要的经济基础。中国对于这些国家庞大的逆差,决定了他们从贸易上必然要接受大量的人民币,这种依赖性决定了人民币在未来贸易结算、计价,包括随之而来的货币投资或储备方面,都有生存的条件。

《新财经》:跨境贸易人民币结算试点应该是人民币国际化的一个开始,今后还会在哪些方面促使人民币国际化的发展?

张明:人民币跨境结算试点城市的批准,其实是中国从去年年底开始推行人民币国际化的有机组成部分。金融危机爆发以来,中国政府越来越意识到,我们在国际贸易、国际投资和外汇储备管理中过度依赖美元是危险的。所以,中国政府加快了人民币国际化步伐,主要在两个领域平行推进,一个领域是与六个国家签署了总额6500亿人民币的双边本币互换。第二个是推行人民币跨境结算试点,境外是在香港,境内就是以上这五个城市。

怎么看这两者的关系呢?实际上,双边本币互换就是为人民币跨境试点做准备的,比如说马来西亚进口商在购买中国商品的时候想支付人民币,就要向本国商业银行借,商业银行也没有人民币,只能向本国的央行借,他国央行可以通过与中国央行双边本币互换获得人民币,来解决人民币的融资问题。我认为,未来人民币国际化速度会进一步加快,这表现在双边本币互换的签署范围会进一步扩大,以及中国试点城市的范围会进一步扩大。第二批试点城市至少会把昆明和南京包括进来。

陈道富:跨境贸易人民币结算,跨出了人民币国际化的重要一步,为人民币进一步国际化提供了动力。人民币结算要想有所发展,一是需要贸易融资配合,这将涉及人民币资本账户的开放问题;二是在境外产生的人民币余额需要运用并取得收益,这将涉及人民币离岸市场或资本账户进一步开放问题。当然,人民币结算,也对当前的外汇管理提出了一些修改要求,如对居民和非居民的实质性界定,对外汇的管理等。所有这些,需要在资本账户管理的框架下统筹考虑。但无论怎样,人民币国际结算,为解决这些问题提供了动力,有助于进一步推动人民币的国际化。

刘煜辉:既然中国及其他国家还没有办法摆脱美元本位的框架,全球还不可能脱离现有的国际货币体系格局,中国一方面在既有框架下表达自己的利益诉求,利用现有的规则,增加自己的话语权,包括要求增加中国在IMF的投票权,要求人民币能够进入特别提款权(SDR)的构成成分,这些行动是非常理智的。但仅仅这样做,要想改变现有的利益框架是不可能的,也是不现实的。

我们只有通过自己的经济实力提升,或充分利用中国目前在世界经济格局中的地位,促使一个新的利益结构形成,促使多元化国际货币体系的基础形成。比如人民币国际化,这是一个很明显的方向。中国在这方面动作很快,一方面在谈判桌上表达自己的利益诉求,另一方面,中国在做大量实实在在的事情,比如人民币结算试点,在上海建立国际金融中心的规划,这些都是非常有意义的。

风险救助机制非常必要

《新财经》:为了应对金融危机,这次对世界货币基金组织进行了增资,帮助一些陷入困境的国家。但现在,大家的共识还是觉得一些西方发达国家受到的危机更大。那么,这些资金会不会流向那些发达国家?

张明:现在IMF直接向发达国家提供贷款的可能性很小。但是,会有一些间接的渠道,IMF资金最终可能会落入发达国家金融机构之手。举个例子,我们说中东欧国家一直很危险,所以IMF很大一部分资金会援助给中东欧国家。但是,中东欧国家现在是债台高筑,大概有一半左右的资金是来自西欧的商业银行。这就意味着,一旦IMF对中东欧国家提供注资,他们会拿很大一部分资金去还债,最后通过还债的渠道回到西欧的商业银行手中。

刘煜辉:风险救助机制是必不可少的,在全球化过程中,任何一个节点爆发出来的危机都可能产生波及,产生多米诺效应。在全球网络中,特别是在金融网路中,危机就像病毒一样,扩散性非常强。东欧和波罗的海国家外债率比较高,西方国家去杠杆化导致大量资本短时间撤离,引发了货币危机。如果没有一个国际救援机制,把这个危机及时控制住,危机就有外溢的危险。东欧国家欠西欧国家很多钱,金融机构对东欧国家惜贷,一旦国家破产了,西方金融机构的资产负债表就会恶化,恶化了之后信贷就会收缩,信贷一收缩,这些国家的经济、投资、消费都会波及到实体经济层面。所以,在现有的全球化网络中建立危机救助机制,是非常必要的。

很多事情就是这样,如果当时有钱能够拉这些国家一把,很多企业、很多金融机构就不会破产。只要这些企业和机构不死,可以利用债权债务的重组,或利用各种金融手段的安排,使危机产生的副作用减到最小。如果最后破产清算,大家一追债,造成股票下跌、资产暴跌,引起一连串的影响,很多金融机构、相关债权人、债务人都会受到很大影响。

反对贸易保护主义仍是空洞承诺

《新财经》:在这次峰会上,也再一次提出了反对贸易保护主义的问题,有没有实质性的措施?

张明:这次会议对于反对全球贸易保护主义,只有一些空洞的承诺。未来,贸易保护主义依然会存在。这个问题很难解决,一旦全球经济陷入衰退,各国贸易保护主义就会抬头。尽管发达国家政府能够在会议上承诺,不实行贸易保护主义,但发达国家的政策制定都是有战略的,比如政府的任何决议都可能被国会,国会可以自主提出一些立法和法案。所以,政府承诺的事情未必就能形成政策或实现。贸易保护主义是发达国家内部的利益集团对政策施加的压力,这个压力是持续存在的。尽管这样做会对全球所有国家形成多输的格局,但政府要为本国的利益集团服务。所以,我对解决贸易保护问题不是很乐观,今后可能会看到更多的贸易保护主义措施出台。

刘煜辉:在贸易保护主义问题上,各个国家更多的是姿态,要想达成一个约束性的条件不太可能。贸易保护主义肯定要加深,不过,要达到上世纪30年代大萧条时期的恶化程度也不太可能。因为现在全球的生产和销售,整个链条与当时相比已经是天壤之别了。任何一种产品从原料到最终产品出来,很少在一个国家完成,每个国家在全球生产中都变成了一个个世界的车间。在这样的结构中,生产与销售的替代性比大萧条时期要弱很多。

在中国,与衣食住行有关的产品不可能在美国生产,因为存在着几十倍的人力资本差异。美国的很多产品需求,即使不从中国进口,也要从其他国家进口,美国不可能把自己不具有要素优势的产能搬回国内生产。当然,在某些方面还是存在这样的问题,比如在一些金融领域、投资领域或一些附加值比较高的产品领域,都可能存在贸易保护主义恶化的情况。

中国话语权有所提高

《新财经》:之前,大家好像没有很关注G20峰会,金融危机发生后,大家对G20峰会的关注度提高了。从伦敦峰会来看,中国的地位及话语权都有所提高,这从哪些方面可以表现出来?

张明:从这次伦敦峰会来看,与上一次华盛顿峰会相比,中国的话语权有明显提高。这与两方面因素有关,一方面是我们自身综合实力在增强,中国经济在全球经济中的贡献度在上升,中国有这么多外汇储备。另一方面,中国人比以前更积极地提出一些议案,试图影响整个会议的议程。从这个意义上讲,未来多边组织的重要性会进一步上升,因为这个组织囊括了世界上最重要的发达国家和新兴市场国家。另外,中国在G20峰会上的影响力也会进一步上升。

刘煜辉:应该说,中国在这次会上还是达到了自己的目的,包括中国在会前一系列的行动,在某种程度上是主导了这次G20的话语权,至少使G20会议的重心,挪到了现有国际金融体系改革问题上,而这个问题很可能成为下次G20峰会的主要讨论话题。所以,中国一方面表达了自己的利益诉求,表达了与中国有相同境遇的国家对于现有美元独霸国际货币体系的不满,提出希望约束美国利益的诉求。

陈道富:这次峰会吸收了中国的大部分诉求。如果认真对照的讲话和G20的最终声明,可以发现,的绝大部分观点在G20声明中都有不同程度的体现,有些直接采纳,有些则提出原则性的意见和态度。