《敦煌宣言》的目标和边界

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作为中国首次主导制定的文物返还领域国际性规则，2014年9月，《关于保护和返还非法出境的被盗掘文化财产的敦煌宣言》（以下简称《敦煌宣言》）。

国家文物局副局长顾玉才接受《望东方周刊》采访时表示，《敦煌宣言》在一定程度上协调了文物流出国与流入国的立场，聚焦考古类文物的保护和返还，使会议成果“具有更大的广泛性与代表性”。

文物流失不仅是一个历史问题，中国目前仍深受文物盗窃、盗掘和非法贩运之害。

在公安部与国家文物局开展的打击文物犯罪专项行动中，2010年至2012年破案1608起，累计追缴文物8000余件。

此前关于文物的国际流通问题，最著名的两个公约是1970年《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的公约》――“1970年公约”，以及1995年《国际统一私法协会关于被盗或者非法出口文物的公约》――“1995年公约”。

“这两个公约中国都是被动接受，没有参加缔约过程，基本保持沉默。但这一次是我们向世界积极发声。”中国政法大学国际法学院副院长霍政欣是本次宣言的起草负责人。

顾玉才表示，在无法立即推进现存多边国际公约实现实质性改革的背景下，《敦煌宣言》鼓励各国通过双边及地区性协议，克服多边国际条约缺陷，切实推进文物返还。

中国政府“双边缔约”的经验已获联合国推广。顾玉才告诉本刊记者，《敦煌宣言》公布后，中国政府将加强文物入境监管，并筹建被盗文物数据库。

中国正在这一备受关注的领域，增强自己的话语权。

中国主导的“突破”

此次《敦煌宣言》是在敦煌举行的第四届文化财产返还国际专家会议上的。这个会议是各国政府、有关国际组织及专家学者讨论打击文物犯罪、加强进出境监管以及促进流失文物返还的重要国际平台。2011年由韩国发起并举办了首届会议。

“《敦煌宣言》的起草、形成和通过，是在国际社会打击文物贩运、改革现存国际公约等方面逐步取得共识的背景下，经过充分酝酿，在本次会议上实现的。”据顾玉才介绍，在起草过程中，成立了由中国、希腊、韩国、英国、加拿大、墨西哥和瑞士等国九名专家组成的学术委员会，既来自文物流入国，也来自文物流出国，涵盖国际法、刑法、考古等诸多领域。

起草者里有三名中国专家，分别是中国政法大学教授霍政欣、故宫博物馆原副院长李季和北京师范大学教授黄风。

作为起草总负责人，霍政欣告诉《望东方周刊》，《敦煌宣言》的起草工作自2014年3月启动，先后三轮书面征求学术委员会成员意见。

随后在7月的联合国教科文组织“1970年公约”附属委员会会议期间，他作为中方政府顾问参会，与外国专家就条款逐一讨论，“直到这次会议闭幕的中午才最终定稿”。

他回忆说：“前一天我们工作到凌晨一点，闭幕当天中午开放宣言修订程序，交给所有与会专家讨论，大家字斟句酌，很负责任。”

比如，各国法律对“善意持有人”是保护的：在实践中如果持有人不知道该文物为非法流通，对文物的追溯和返还极为不易。

为突破“善意取得”制度，国际刑警组织提出建立数据库，最终成为了宣言的第6条建议――“鼓励各国建立可自由、便捷访问的被盗文化财产国家数据库，并将国家数据库与国际数据库相链接，特别是国际刑警组织的被盗艺术品数据库。”

在顾玉才看来，针对现实文物保护与返还中存在的困境，《敦煌宣言》不乏亮点。

比如，虽然各国诉讼时效不同，但当中方提出追索要求时，基本都已超过这个时间。由是，即使能够提出被盗时间、地点等直接证据，中方仍然无法有效追索。

《敦煌宣言》则首次提出，“对具有突出历史、考古或文化价值的文物提出的超过其国内诉讼时效的返还请求，鼓励各国予以支持”。

此外，鉴于考古类文物难以录入国家清册和进行取证，《敦煌宣言》鼓励各国依据权威科学报告、科学分析结论或有关文物专家出具的物证来源，支持针对此类文物的归还请求。

另一个是考古类文物一旦从考古遗迹中盗掘流失，要鉴定和证明其为非法盗掘物异常困难。

《敦煌宣言》提出，各国可依据区域、年代或其他任何适当的可参照的考古信息，对上述文物分类，将其纳入国家文物清册。

从多边到双边

顾玉才告诉本刊记者，半个世纪以来，一系列旨在打击文物犯罪、促使非法流失文物返还的国际公约，在一定程度上扭转了文物贩运与流失文物返还无所依循的局面。但是，现有国际公约依然存在诸多缺失。

“一是由于公约没有溯及力，导致历史上非法流失文物的返还无法解决；二是公约仅对成员国有约束力，一些国家出于自身利益考量，拒不加入部分重要公约，游离在公约适用范围之外；三是现有公约大都存在适用范围窄、核心条款含义不清等问题。”他说。

据霍政欣介绍，截至2014年8月，“1970年公约”已有127个成员国，包括英、法、美等文物流入大国。但根据“法无溯及力”原则，适用范围十分有限。

相比而言，“1995年公约”规定被盗均应返还，但截至8月该公约仅有35个国家加入，英法美皆未参加，成员国结构失衡，基本都是文物流出大国。

顾玉才表示，正是在此背景下，2011年文物返还国际专家会议机制应运而生，中国政府以更加积极的姿态参与“1970年公约”的改革进程，并承办第四届文物返还国际专家会议。

《敦煌宣言》的15条建议中，首条便是――鼓励各国加入“1970年公约”以及其他有关国际文件，特别是“1995年公约”。

需要注意的是，在以四大文明古国为代表的文物流失国中，中国是目前在国际社会最具“发言权”的国家。

顾玉才说，中国通过签订双边协议打击文物非法贩运及促进文物返还，已得到了包括联合国教科文组织在内的重要国际机构的高度认可和推广。

据他介绍，中国政府依据“1970年公约”精神，积极开展双边谈判，目前已与美国、瑞士、意大利、澳大利亚、印度、蒙古等18个国家签署了双边协议。

依据有关国际公约，经香港走私出境的河北王处直墓被盗武士浮雕像从美国追索回归，非法走私至丹麦的156件盗掘出土文物全部归还中国。

中美签署关于限制进口中国文物的谅解备忘录签订后，中美就流失文物通报、教育培训、文物进出口境管理制度等方面展开合作。

2011年3月11日，根据该备忘录，美方向中方移交在2010年期间查获的非法流失中国文物14件。

顾玉才说：“这不仅是一个备忘录的成功实施，也是文物保护双边合作的成功模式。”

在2013年保护亚洲遗产国际研讨会上，联合国教科文组织“1970年公约”秘书处负责人普朗士在发言时说，中国在通过双边合作推动“1970年公约”执行方面走在了其他国家前面”，并向各国推广这一经验。

顾玉才解释，为增强在国际文化遗产领域的话语权，中国按照外联、外展、外援、外研四个方面统筹文物对外交流。

他认为，现阶段考古类文物的保护与返还正面临前所未有的机遇――2014年1月通过的《关于打击文化财产贩运的犯罪预防及刑事司法对策准则》，吸纳了关于文物贩运定罪的举证责任倒置规则；7月通过的《1970年公约操作指南》将考古类文物列入需要特别考虑的三类特殊文化财产之一，并吸纳了中国与土耳其提出的建议，鼓励各国充分考虑考古类文物的特殊性，允许其原属国以类型化描述的方式对之进行指定并列入文物清册。

文化财产返还专家国际大会，正是旨在探索在现有国际公约体系下文化遗产返还的新思路和创新做法。

当然，正如“1970年公约”和“1995年公约”所遭遇过的，如何有效得到文物流入国认可，同时具有一定的强制性约束力，对于此类国际性文件仍是一个极大的挑战。